财政支出绩效评价基础知识(课程讲义)

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1、会计继续教育课程讲义- 财政支出绩效评价 基本知识 (中华会计网校)财政支出绩效评价基本知识简介一、财政支出绩效评价概述 (一)概念 指财政部门和预算部门(单位）根据设定的绩效目的，运用科学、合理的绩效评价指标、评价原则和评价措施，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。 1主体：绩效评价的主体是财政部门、主管部门和单位,而不仅仅是财政部门。主管部门和项目单位(与财政部门的预算缴拨款关系的国有机关、政党组织、事业单位、社会团队和其她独立核算的法人组织）是使用财政资金的主体,因而也是绩效评价的主体。 .客体:是各项财政资金，即纳入预算管理的财政性资金，涉及预算内、外及其她资金。

2、(二）绩效评价的基本内容: 一是绩效目的的设定状况; 二是资金投入和使用状况（为完毕绩效目的安排的预算资金使用状况、支出的合法合规性、财务管理状况和资产配备与使用状况）； 三是为实现绩效目的制定的的制度、采用的措施等； 四是绩效目的的实现限度及效果（绩效目的的完毕状况以及财政支出所获得的经济效益、社会效益和生态环境效益等); 五是绩效评价的其她内容。 (三)绩效的内涵 经济性:以最低的成本获得某一公共服务(产品)，即支出与否节省; 效率性:投入产出关系，即支出与否讲究效率；效果性：筹划实行后，达到预期目的或效果的限度，即与否达到目的。 由三者的关系可见，运用绩效概念衡量财政支出行为,所指的不单

3、纯是一种政绩层面的概念,重要涉及财政支出成本、支出效率、政治稳定、社会进步、发展前景等内涵。 （四)财政支出绩效的实质 就是政府资金投入与支出效果的比较,它涉及如下要素:该不该办这事？(目的)花多少钱办?(预算）与否值得？(评价） (五)绩效评价必要性及作用 1绩效评价是公共财政的重要构成部分 公共财政框架:以部门预算为龙头的预算编制体系以国库集中支付为龙头的预算执行体系+以绩效评价为龙头的预算监督体系。 按照公共财政体制框架建设的规定，财政改革由以收入管理为中心转向以支出管理为重点。加强财政支出管理成为深化财政改革的一项重要任务，财政支出绩效评价工作是财政支出管理的重要内容，是绩效预算的重要

4、构成部分。对财政资金实行跟踪问效,是科学理财、民主理财、依法理财的具体体现,是贯彻和贯彻科学发展观的创新和实践。财政支出绩效评价工作事关财政支出管理全局，各项支出改革最后与否提高了财政支出效率,与否成功,要以“追踪问效”的成果来判断。因此,从长远发展来看,绩效评价是符合财政改革发展方向的，随着财政支出管理的规范化,强化和完善绩效评价工作职能必然成为财政改革的重要构成部分。 .绩效评价是提高财政资金使用效益的内在规定 现代公共财政实质上是一种“效率财政”，效率是公共财政的核心问题，能否建立起一种有效率的政府和财政是衡量国内公共财政建设成败的核心。财政效率是政府花钱与增进公共利益的比较，从追求行政

5、效率的政府到财政效率的政府是公共管理目的上的创新。 在国内，我们始终颂扬这样一种政绩观念:只要为民做的是好事，就不管多大代价也要做好它。党政领导往往是用 “只要达到目的，为民做了好事，花多少钱无所谓”的观念来评价政绩的。而实行政府绩效管理后,不仅要评价她们为民办了多少实事、好事,并且要计算办事的成本。因此,政府绩效管理将变化政府的政绩观。绩效评价从财政效率视角重新审视政府职能，所波及的已远超过了财政范畴，而直指机构膨胀、挥霍、无效率、官僚主义等老式管理缺陷。绩效评价是一种行政管理上的制度创新,是解决行政管理与市场经济不适应矛盾，提高政府效率的重要途径，也是提高执政能力的重要途径。 3.绩效评价

6、是推动财政管理模式转变的重要手段 基数法预算:50年代形成的,与筹划经济相适应。 缺陷：采用过程管理，违背了财政效率原则,责任不清;拨款与效果脱节,导致政府机构膨胀；免费资金、免费供应，导致公共支出低效率。（财政收入增长,财政状况恶化) 部门预算： 缺陷：它没有解决拨款与效果脱节问题，也无法从主线上解决人员经费膨胀;（部门预算公式是按照“养人给养人的钱，办事给办事的钱”的思路设计的,部门预算公式仍然建立在必须由部门自已来办事，“事多的必然人多，人多就拨款多”假定上的）;它没有解决“免费资金，免费供应”问题,难以控制项目支出预算;它没有解决事业费的预算措施:重要针对行政部门,很难用于事业单位。

7、部门预算的深化改革方向:政府绩效管理。 (）政府绩效管理抓住了财政效率这一核心，促使财政转型：从“免费供应”转为“有效供应”,政府绩效管理并非以“省钱”,而是以实既有效供应为目的，有助于解决现行制度下公共资金“免费资金,免费供应”难题,有助于削减无效部门和无效支出。 （2)政府绩效管理解决了若干管理难题：政府管理是“上管天,下管地,中间管空气”的十分复杂问题。在国内,政府管理既有“缺位”,又有“越位”问题，而在其背后实质上是行政机关的“不作为”和“过度作为”问题。 财政管理的最高境界是绩效预算,但需要一种循序渐进的过程。先有绩效管理的理念,再有绩效预算;财政支出绩效评价工作的开展，为绩效预算的

8、实行发明条件。 二、财政支出绩效评价的理论基本（一观三论) （一)“花钱买服务，花钱买效果”的预算观 公共资金是一种免费资金，但并非谁都可以无条件地获得的，要获得政府资金必须具有两个基本条件：它必须用于公共用途,而不是私人或少数人用途；它必须增进公共利益，而不是增进共同利益（小团队利益)，如单位利益或部门利益。拨款的目的是“花钱买服务，花钱买效果”，而不是“花钱养人、养机构”。 (二）“公共委托代理”论 政府是公共事务的受托人。行政部门既是政府的某一方面职能的执行人，同步也可以视为某一公共事务的受托人,而预算是代理费用。 (三)“目的成果导向管理”论 将公共资金的管理分为绩效目的设定(绩效预算

9、)、实行和管理、绩效评价三个环节。 过程管理的重大缺陷是缺少明确的管理目的，因而难以将多种要素在目的的前提下协调和统一起来，形成“合力”，成果往往是“面多了加水,水多了加面”,过程管理容易拍脑袋、瞎指挥，容易产生“造假”问题。 通过绩效评价将各项工作落到实处,变化了老式行政管理中“干的不如看的,看的不如打小报告的”毛病。 (四)“为顾客服务”论 “为顾客服务”是政府绩效管理的重要原则；“为顾客服务”有助于变化政府官僚主义形象，建设务实、有效的政府;“为顾客服务”是设计绩效指标的重要根据。 三、绩效评价工作开呈现状 (一)国外 绩效评价经历了摸索、发展和成熟三个阶段。2世纪二三十年代至七十年代中

10、期为摸索阶段,七十年代至九十年代中期为发展阶段,从20世纪90年代开始,各国基本上建立了较为完善的绩效评价制度和体系，绩效评价步入成熟期。 美国:绩效评价实践始于79年国家管理和预算办公室制定的有关行政部门管理改革和绩效评价工作，目的是提高政府的公共行政效能,优化公共支出的使用效益。 1993年美国第03届国会颁布了政府绩效与成果法案，明确了实行部门绩效评价和项目绩效评价,实现了绩效立法的突破。政府绩效与成果法案,这是到目前为止世界上惟一专门为政府绩效制定的法律。该法案明确了政府要达到的目的，通过比较绩效目的和实行成果,进行年度绩效评价，提高联邦政府的工作效率和责任心。 其她国家：如英国、澳大

11、利亚、加拿大、新西兰、德国等国家也相继建立了较为完善的绩效评价制度和体系。 (二)国内 背景:如何缓和公共部门的收支矛盾,减少财政的债务风险，已成为目前国内公共支出管理中最突出的问题;关注政府公共支出的合规性和有效性;审计风暴与绩效审计。 国内的财政支出绩效评价工作起步很晚,财政支出绩效评价试点工作于在湖北省开展。 广东、江苏、湖北、湖南、河南、云南、北京等省、市，相继开展了绩效评价。 四、开展财政支出绩效评价工作存在的问题 思想结识不到位。长期以来，在财政资金分派和使用过程中,存在“重收入轻支出;重分派轻监督;重预算轻管理;重使用轻绩效”等一系列问题，特别是有的地方领导对绩效评价的概念、作用

12、理解不多,甚至产生抵触情绪。由于对财政支出绩效的重要性结识不到位，故绩效评价工作不能引起足够注重。 2.缺少统一的法律保障。财政支出绩效评价工作要获得实效，必须得到立法支持，并且要制度化、常常化。而国内公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序,对国家重点投资项目要从立项决策、竣工验收直到财政支出绩效评价,实行全过程管理,但迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规,使国内财政支出绩效评价工作缺少法律约束和制度保障。 3.没有明确的管理机构。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评价机构。而国内,缺少这样一种有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构，这是目前国内财政支

13、出绩效评价工作发展滞后的重要因素。 .未构建规范的指标体系和评价原则。目前的评价指标设立呈平面化和单一性,缺少一套建立在严密数据分析基本上的科学、统一、完整的指标体系，不能从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价。由于缺少科学、规范的措施和指标，影响了财政支出绩效评价成果的公正合理性。技术性缺陷是国内财政支出绩效评价工作发展缓慢的直接因素。 、支出评价成果的约束乏力。由于绩效评价工作体系不健全，缺少法律规范,绩效评价成果只作为各有关部门项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参照,对财政资金支出项目中的成绩、问题与有关责任、项目执行过程中的各环节负责人并没有任

14、何直接约束,不仅使绩效评价工作流于形式，并且影响了绩效评价工作的权威性,制约绩效评价工作的进一步开展。 财政支出绩效评价工作的核心与落脚点在于评价成果的应用,绩效评价成果的对的运用是绩效评价工作的灵魂所在。加强绩效评价成果的应用，能有效提高公共资源的配备效益,充足发挥财政资金的导向作用。 目前绩效评价成果应用中遇到的问题重要有: （1)评价成果缺少约束力。目前财政支出绩效评价成果一般作为档案保存,运用比较好的也就是作为对决策、管理工作的参照与借鉴,在对财政支出绩效评价工作中存在的问题及有关单位或个人应承当的责任并没有直接约束力,使得绩效评价工作易流于形式，影响了绩效评价工作的权威性。 （2)利

15、益制约。绩效评价成果难以运用的一种重要因素是利益驱动因素。财政支出自身涉及错综复杂的利益关系,一定限度上是领导者政治导向与各部门权利抗衡的成果,使得绩效评价成果在资金分派上的应用阻力较大。若绩效评价成果得以充足应用,将直接波及到个人及部门的自身利益,故对支出绩效不明显的项目，有关部门会抵制或避免绩效评价工作。 (3）评价成果的客观公正性有待提高。财政资金不同于其她资金，它所购买的商品或劳务具有“公共产品”的特性，故在评价其使用效果时很难用精确的数据来量化，正由于财政资金的这个特性，在进行绩效评价时，要充足考虑到财政支出所带来的社会效益、生态效益及可持续性影响等难以考量的因素，而对这些方面的评价，需要众多的公众参与进来,才干得到较为客观公正的评价,但基于目前条件的限制，还无法做到。 理论、技术、制度相脱节,防备绩效评价狭隘化、形式化、陈式化、超前化(老式体制与市场经济的矛盾) 将绩效评价作为政府部门和机构理解自已的手段，而不是奖