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1、贵州广播电视大学行政管理专业（本科）题目：提高企业行政管理效率的思考 以中国移动贵州安顺分公司为例姓 名 教育层次 开放本科 学 号 省级电大 贵州 专 业2011春行政管理本科 分 校 指导教师 教 学 点 目 录摘要.1一、推进乡镇行政组织改革的重要意义1二、当前我国乡镇行政组织的现状、存在的问题及成因3（一）关于乡镇机构问题3（二）关于乡镇的职能问题3（三）关于人员编制问题4（四）关于乡镇财政问题4三、加强乡镇行政组织改革的思路和举措5（一）调整机构设置5（二）转变乡镇政府职能6（三）精简编制和人员6（四）大力发展小城镇6四、结论7结束语7参考文献. 9乡 镇 行 政 组 织 的 改 革
2、 探 讨以安顺紫云县大营乡改革为例【内容摘要】当前我国大多数乡镇政府存在着严重职能错位问题，多忙于“对上的服务”，在应付上级政府下达的各种命令和名目繁多的检查的同时，乡镇工作人员很难全身心地投入到发展和完善农村各项社会公共事业中去，从而造成职能的错位。我国乡镇历经的机构改革都是在政府经济社会职能变动不居状态下以减少国家财政负担为目标所进行的一种外延式变革，这种改革只停留于简单地撤并机构，分流人员，并未能真正按照市场经济体制运行的要求科学合理地确定职能，进而裁撤机构、精简人员、实现“内涵式”机构改革。从而一再陷入“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。乡镇改革的目的就是在明确其职能定位的基础上，改
3、变过去职能错位、越位、不到位的现象，使其把工作的重点真正转移到维护农村社会稳定、发展农村经济、提供公共服务、完善基层民主上来。关键词：乡镇政府 职能错位 改革 思考一、推进乡镇行政组织改革的重要意义 我国乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制度框架内进行的。1950年12月政务院通过的乡（行政村）人民政府组织通则规定，乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡人民行使政权的机关。乡人民政府为乡一级的地方政权机关，受区人民政府领导；在不设区的人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监督指导。1954年9月，颁布的宪法，取消
4、了过去区村制和区乡制两种体制并存的现象，规定我国农村基层政权为乡、民族乡和镇。到1957年12月，除台湾和西藏的昌都地区，全国共有120753个乡、镇政府，其中乡政府117081个，镇政府3672个。 1992年县乡机构改革时对乡镇管理体制进行了初步改革。依据乡镇社会发展总产值、人口和面积三个因素，中央将当时全国48366个乡镇分为大、中、小三种类型，并制定了相应的分类标准。大型乡镇编制在45人以内，中型乡镇编制在30人以内，小型乡镇编制在15人以内。全国核定乡镇机关人员编制总额为200万人。乡镇机关人员编制一般包括：乡镇党委正副书记、组织委员、宣传委员、纪检委员等职位；政府机关正副乡镇长、文
5、秘、民政、财政、计划统计、计划生育、文教卫生、生产、乡镇建设助理的职位；群众团体的团委书记、妇联主任等职位。乡镇机关人员编制不包括事业单位和企业的人员。 应该说，在这次改革起初的12年里，各地基本上没有打折扣。但好景不长，很多地方很快又回归到1992年改革前的老路上去了，有的甚至走得更远。据1998年中组部“全国基层组织建设联席会议办公室”对山东、安徽、湖南、湖北等地的调查表明，许多乡镇机构膨胀、人员严重超编。如，当时山东全省乡镇党政机关平均编制是35人左右，而实际人员平均在200人左右，加上乡镇事业单位人员、教师和临时工等需乡镇发工资的人员，一个乡一般都在400人以上，以至于1998年10月
6、中共十五届三中全会在中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定中呼吁：“乡镇政府要转变职能，精简机构，裁剪冗员，目前先要坚决把不在编的人员精简下来，做到依法行政，规范管理。”作为国家基层行政职能的承担者、运用行政权力依法实施行政管理的主体。乡镇行政组织所发挥的作用至关重大。看一个政府是否得民心、一个政党能否被百姓拥戴并长久留存于世，与他们的行政组织结构形态和运行机制有着最直接的关系。名言警句“水能载舟，亦能覆舟”就很明确地指出了政府与群众的关系。真正具有服务意识的乡镇政府，其行政组织的设置也必须顺应时代发展的规律。随着社会主义市场经济的建立和发展，转轨时期影响和制约农村经济社会发展的因素很多
7、，有宏观方面的，有微观方面的，有客观方面的，有主观方面的等等。乡镇行政体制与机构改革一直是是我国整个行政体制与机构改革的一个重要组成部分，是国家组织管理体系中的最基层的政府组织，是党在农村的执政基础，担负着稳定社会、发展经济、服务群众的职能，乡镇是否稳定直接关系到国家政权的稳定、农村经济社会的发展以及小康建设的步伐。新一轮乡镇级行政机构改革正在安顺市持续、深入开展，它的成功与否、成败如何，直接关系到安顺市新农村建设长远发展、和谐稳定，因此有必要将城镇级行政组织改革和发展作为论题进行探讨。二、当前我国乡镇行政组织的现状、存在的问题及成因（一）关于乡镇机构问题 目前，安顺市辖区内的乡镇均设有党委、
8、政府和人大，绝大多数乡镇设有人民武装部，个别乡镇设有政协联络组。对于乡镇办事机构的设置，各地情况不太一样。多数乡镇，党委序列的机构一般设有纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会。政府序列设有政府办公室等24个综合机构进行综合管理，一些地方对计划生育、文化、教育、卫生、乡村建设等职能比较单一的工作，由助理员负责某一方面的工作。此外，在乡镇还存在着数量庞大的“站、所”，有县直机关管辖的公安派出所、法庭、司法所、邮电所、税务所、粮管所、工商所等“站、所”，还有归乡镇自己管辖的为数不少的“站、所”，如文化站、广播站、农技站、农机站、农经站、计划生育服务站、防疫站、兽医
9、畜牧站、种子站等。这些“站、所”管理方式多样、人员身份复杂、经费一方面来源于财政拨款，另一方面要靠乡镇自筹。（二）关于安顺市当前乡镇的职能问题中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定乡镇人代会有13项职权、乡镇政府有7项职权，中国共产党农村基层组织工作条例规定乡镇党委有6项职责任务，但实际落实中并不太理想。安顺市当前许多乡镇职能泛化，比如安顺市紫云自治县大营乡政府，起只能范围涵盖了生活中的方方面面：政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，就像一个全能的政府。而其乡镇职能部门错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会
10、管理者代表，直接参与微观经营。在发展经济中职能越位，强制农民进行所谓经济结构的调整，定指标、搞开发，造成巨大的资源浪费。有的职能部门代替农民决策，去办企业、发展经济。有的乡镇职能部门工作不到位，只顾向农民收取税费，不向农民提供服务。在不少乡镇部门，虽然领导干部叫累、具体工作人员叫苦，但农民群众却不满意。乡镇究竟要管什么、怎么管，一直没有解决好。（三）关于人员编制问题据安顺编委办提供的数据，截至2011年底，安顺市辖区内的乡镇个数为78个，乡镇行政编制为8000多个，乡镇事业编制为20000个（含教师编制。每个乡镇吃“财政饭”和“事业饭”的人员平均在230个以上。而实际情况远比这个数字大得多。人
11、员超编以及办公经费的相对减少造成了乡镇政府越来越大的资金缺口，使得工作人员的工作积极性和创造性变得，不利于乡镇工作的开展。（四）关于大营乡乡镇财政问题据资料显示，安顺市约有50%60%的乡镇入不敷出。以大营乡为例，大营乡是紫云县唯一的一个一类贫困乡镇。坐落在紫云、罗甸、望谟三县交界处的群山环抱之中，东与罗甸县纳坪村接壤，南与望谟县乐旺镇相邻，西靠猴场镇，北与宗地乡毗邻。乡政府驻地距县城56公里，是全县12个乡镇中距县城最远的乡镇。全乡有5317户，26210人。2009年底实现人均占有粮384公斤，人均纯收入1060元。大营乡是一个“三大三无”的乡，即：地大（地域面积大，地处边远、农户居住分散
12、、半岩山、半土山）、山大坡陡、贫困面大，无矿产、无工业、无特色产业优势，贫困程度深的一类重点乡。该乡财政收支长期赤字，大量到期的债务无法偿还。税费改革之前，本来乡财政风险就已经存在，但那时乡镇可以通过向农民摊派以转嫁风险，通过多方借债向外转移风险，通过寅吃卯粮向后转移风险。税费改革后由于乡村可用财力大大减少，中央财政预算安排农村税费改革专项资金又不能满足基层的需要，所以，为了保正常运转，一些地方在农民负担上局部性违规多收、变相乱收的现象又有所抬头。从发展趋势看，乡镇机构、职能、人员编制和财政经费等乡镇管理体制上存在的问题，已经引发和产生了许多社会问题。一是乡镇社会化服务不足，群众要科技、要信息
13、、要服务，许多乡镇干部却不知道怎么办，引起了群众不满。二是困难的财政、巨额的债务驱使着不少乡镇变成了与农民争利的利益集团，带来了一起又一起群体性事件，上演了一出又一出人间悲剧。三是干群关系不断疏远，群众与乡镇政府之间的信任关系受到了巨大的破坏。在全面建设小康社会的今天，是到了认真解决乡镇管理体制存在问题的时候了。 三、加强乡镇行政组织改革的思路和举措（一）调整机构设置乡镇机关多设“三室一所”，即：党政办公室、经济办公室、社会管理办公室和财政所。事业单位按照公益性与经营性分类管理的原则，公益性事业单位一般设置“二个中心和若干站所”，例如安顺市紫云县大营乡镇设农业站、农机站、林业站、水利站、计划生
14、育工作站、文化广播站、农村经济管理服务中心和畜禽防疫服务中心。实行县乡双重管理，以主管部门为主的管理体制。另外，一条可行的办法就是撤并乡镇，撤并乡镇得到了地方各级政府的积极响应。特别是那些进行了农村税费改革的省份更是如此。因为，乡镇特别是以种植业为主的农业乡镇，在农村税费改革后经济来源主要靠农民缴纳的农业税、农业特产税。乡镇规模小、人口少，就意味着税源少；而税源少，就意味着乡镇的收入少；而乡镇的收入少，就直接影响着乡镇各项工作的正常运转。所以，很多地方把撤并乡镇作为应对农村税费改革后保干部工资、保正常运转的措施。当然，撤并乡镇客观上也有利于精简乡镇机构、精简人员、减轻农民负担。（二）转变乡镇政
15、府职能即适应市场经济体制和深化农村税费改革的要求，由管理型政府向服务性政府转变。一是转变政府管理经济职能，解除政府与企业的行政隶属关系，落实企业自主权，发挥市场在资源配置中的基础作用；二是把乡镇政府职能逐步转移到公共服务和发展公益事业上来；三是强化事业单位公益性职能，促进农村经济的发展；四是规范乡镇政府与村级组织的工作职能和事权范围，发挥村民委员会作为基层群众性自治组织的作用。（三）精简编制和人员 安顺许多乡镇机构改革总陷入精简膨胀再精简再膨胀的怪圈，不仅没有使机构消肿，而是使机构更趋庞大的经验教训，推进乡镇机构改革，精兵简政，势在必行，刻不容缓。关键是严格按照公开、平等、竞争、择优的原则，分流、精简乡镇机关人员。一是乡镇自聘人员除保留必要的司机、炊事员外，其他人员一律清理安置，少数优秀的通过双向选择、竞争上岗安排到村委会或乡镇企业，但不能安排到乡镇基
