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1、论加强和完善我国消费信贷法律制度建设周显志*周显志：博士，暨南大学法学院教授。本文为作者主持的教育部人文社会科学研究规划基金项目“消费信用法律制度研究”（项目批准号：09YJA820029）、广东省哲学社会科学规划项目“消费信贷及其风险防控法律问题研究”（批准号：09G17）的阶段性研究成果。摘要 消费信贷的实质是金融或商业等机构向有一定支付能力的消费者调剂资金余缺的信贷行为和信用关系。消费信贷作为启动我国消费，拉动经济增长的重要举措，并未达到预期的效果。在我国消费信贷活动中，尚存在消费信贷法规位阶偏低，缺乏对消费者权益的有效保护，消费信贷程序繁琐条件苛刻，赋予公民消费信贷机会不均等，消费信贷
2、风险防范机制不健全等诸多法律障碍。美、英、法等国消费信贷法律制度各有特点，值得借鉴。我国必须加强消费信贷法治建设，明晰完善消费信贷立法的基本思路，加快制定消费信贷基本法，科学规范我国消费信贷法调整对象，坚持符合市场经济规律的消费信贷立法原则，完善个人联合征信与消费信贷担保等配套制度。关键词 消费信贷 消费者权益 信贷监管 比较借鉴 制度安排一、我国消费信贷及其法律规制现状考察（一）我国消费信贷的发展及其现状1我国消费信贷的发展消费信贷，是以刺激消费、扩大商品销售、加速商品周转为目的，以未来的收入为依据，以特定商品为对象，由金融或商业等机构向消费者提供的贷款，以支持消费者购买消费品或进行消费活动
3、，其实质是金融或商业等机构向有一定支付能力的消费者调剂资金余缺的信贷行为和信用关系。参见周显志：“消费信用立法初论”，载财经理论与实践1997年第1期，第8486页。在20世纪50年代，我国商业部曾利用分期付款的办法来解决某些商品的销售问题。中国人民银行在城市曾经设有小额质押贷款处，办理城市居民小额生活贷款。后来，消费信贷一度被取消。在20世纪80年代初，商业部曾决定对一部分价格较高的耐用消费品（如电视机、电冰箱等），开展提前交货分期收款业务。上世纪90年代上半期，上海出现了第一家开展消费信贷业务的机构上海银通信托咨询有限公司。随着我国城镇住房制度改革的深化，住宅商品房的销售已经开始采用分期付
4、款、银行按揭等办法。上海等地还将设立专门从事住房按揭业务的住宅银行。随着相关法规的出台，我国商业银行都可以从事住宅按揭业务。近几年，汽车工业已发展成为我国的支柱产业，大量轿车进入个人消费领域，轿车消费信贷对培育个人轿车市场起了重要的作用。同时，消费信贷也成为当前我国扩大内需，开启城乡市场的一个重要的经济杠杆。可以预见，在今后一个相当长的时期内，消费信贷在我国将有更大的发展。1997年以来，消费信贷得到了快速的发展，其总量规模不断扩大，截至2004年底，中国个人消费信贷规模已经从1997年的172亿增长到2004年的20063亿，7年间增长速度高达286。同时，我国消费信贷占全部金融机构本外币贷
5、款总额的比重是在逐年递增的，从1997年的0.23增长到2004年的10.64。虽然消费信贷的比重增大，余额增大，但是消费信贷的增速的变化从2000年以来逐年递减，2001年这个指标为65.05，而2004年这个指标却降到27.5。杨大楷、俞艳：“中国个人消费信贷状况及风险防范研究”，载金融论坛2005年第7期，第56页。2当前的消费信贷结构状况近年来各商业银行将个人消费信贷视为拓展信贷营销业务、优化信贷资产结构的主要手段，相继推出个人住房贷款、汽车贷款、个人耐用消费品贷款、个人住房装修贷款、助学贷款等业务，个人消费结构呈现“一个大头，三个辅助”的格局，即个人住房贷款占大头，汽车信贷、助学贷款
6、、信用卡消费贷款紧随其后。（1）住房消费贷款消费信贷中个人住房贷款占了绝对比例。随着我国房地产市场的蓬勃发展，个人对于住房的需求上升，在个人购买力不足的情况下，带动了住房抵押贷款的需求上升。根据中国人民银行的统计显示，截至 2003年末，四大国有商业银行的消费贷款余额总计达12358亿元，增幅42.75。其中，住房贷款9780亿元，占整个消费贷款余额的79.14。2004年个人住房贷款余额为15853亿元，比2003年 增 长 了34.55%，比2002年 的8258亿 元 增 长91.97，相当于2000年的4.69倍，是1998年的37.2倍。参见周显志、吴晓萍：“关于房地产抵押贷款证券化
7、的法律思考”，载华南理工大学学报（社会科学版）2003年第3期，第3640页。 这表明住房贷款市场得到了总量上的快速发展。 同时，从19982004年的住房贷款的数据也显示这7年间个人住房贷款占消费信贷的比重平均超过75%。可见，个人住房贷款一直保持着其稳固的竞争优势地位， 这主要源于中国房地产市场的繁荣和国家信贷政策对于该市场的支持。（2）汽车消费贷款随着中国加入 WTO后，在汽车价格下跌、居民收入水平提高等因素的推进下，汽车消费大幅度攀升，截至 2003年 8月底，汽车消费贷款余额达 1400多亿元，而且贷款购车比例达20以上，有力地激活了汽车消费市场，使汽车信贷成为了仅次于住房抵押贷款的
8、第二大品种。自1998年中国开始个人汽车信贷业务以来，19982001年4年间，累计个人汽车消费信贷余额才436亿元，而2002年与2003年这两年每年个人汽车消费信贷就已达到700亿元左右，20022003两年的汽车信贷余额比以往四年的总和还要多出221。由于透支释放汽车市场的能量，2004年的汽车市场出现了产能萎缩以及降价浪潮，同时由于经销商和消费者故意欺诈，银行审查不严、审贷不分、未建预警监测系统等因素，引致了大量坏账的产生。2004年6月底，汽车消费贷款余额达1833 亿人民币，但坏账却超过1000亿元，而到了同年8月，汽车消费信贷余额萎缩至1763亿元，参见周显志、陈晓玲：“汽车消费
9、信贷法律问题研究”，载兰州学刊2005年第3期，第199201页。 直至年末都未见好转。（3）教育消费信贷教育消费信贷，在目前主要表现为国家助学贷款形式。我国从1989年开始实行大学收费制度以来，每学年学费已从最初的200元涨到了如今的400010000元，涨幅近10倍于居民收入的增长。1999年为了“不让一个大学生因为经济问题而失学”，国家开始在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳等地实行国家助学贷款制度，并于2000年在全国推广。中国人民银行积极鼓励各金融机构开办助学贷款业务，以贯彻国家的“科教兴国”战略。1999年末国家助学贷款的余额只有 400多万元，而到了2004年12月末该余额已达到
10、65亿元，加上商业性助学贷款，各项助学贷款余额已经达到86.7亿元，实际受益学生近200万人。截至2005年1月末，仅中国银行一家就发放了国家助学贷款9.02亿元。其中，与 115所中央部属院校的16.2万名贫困家庭学生签订了借款合同，发放国家助学贷款8.85亿元；与38所地方院校的2688名贫困家庭学生签订了借款合同，发放国家助学贷款1708.65万元。参见周妙子：“拓展高等教育消费信贷若干问题探讨”，载经济前沿2006年第6期，第5154页。 虽然助学贷款的绝对额有所增加，但其比重却稳步不前，发展缓慢，跟不上总消费信贷的增长速度。（4）消费信用卡随着人们消费观念的转变，银行发卡量的剧增以及
11、信用卡功能的完善，信用卡消费逐步为人们所崇尚。到2004年末，我国银行卡市场总发卡量规模超过 8 亿张，同比增长约25，人民币卡交易总笔数逾50亿笔，同比增长率15，总交易金额26.65万亿元，同比增长48，其中消费金额约5980亿元，同比增长率为82，转账、存款和取款金额的增长速度相对平缓。参见周显志、郑佳：“论消费信用卡透支风险的法律监管制度建设”，载法学论坛2005年第2期，第113116页。 贷记卡交易在整个交易总额，尤其是消费交易中的比例迅速上升，与之相适应，贷记卡透支余额呈井喷状增长，2004年的人民币透支余额是2003年的5倍，外币透支余额是2003年的4倍。VISA国际组织的一
12、份调研报告认为，中国已成为全球信用卡发展潜力最大的市场。 VISA（Visa International Service Association）威士卡, VISA国际组织本身并不直接发卡。VISA是全球最富盛名的支付品牌之一，VISA全球电子支付网络(VISANe)是世界上覆盖面最广、功能最强和最先进的消费支付处理系统，不断履行使您的VISA卡通行全球的承诺。目前，全世界有超过2,000万个特约商户接受VISA卡，还有超过84万个ATM遍布世界各地。截止至2005年3月底，VISA在中国大陆发行的VISA卡约540万张，自动柜员机达17，000台，VISA在中国大陆交易额达32亿美元。此外，
13、旅游消费贷款、耐用消费品贷款、医疗消费贷款等多种消费信贷业务得到快速发展。2002年以来，其他消费信贷继续呈现多样化、高增长的发展态势。2003年月末，其他消费信贷余额为1536亿元，占各项消费信贷的12。彭德元、邹绍辉、肖良萍：“消费信贷发展现状、存在风险及其防范对策”，载金融2005年第4期，第23页。（二）我国消费信贷活动中存在的法律障碍当前消费信贷作为启动我国消费，拉动经济增长的重要举措，并未达到预期的效果。从法治建设的视角看，我国消费信贷活动中主要存在以下几方面的问题：1目前的消费信贷法规位阶偏低我国目前还没有一部统一规范消费信贷活动和调整消费信贷关系的全国性法律。当前我国调整消费信
14、贷的规范性文件，层次较低，如个人定期储蓄存款存单小额低押贷款办法（中国人民银行1994年12月12日发布）、商业银行自营住房贷款管理暂行办法（银发1995220号）信用卡业务管理办法 （中国人民银行发布，1996年4月1日起实行）、中国人民建设银行房地产信贷部职工住房抵押贷款暂行办法（中国人民建设银行1992年9月23日发布）、 关于开展个人消费信贷指导意见（中国人民银行1999年3月2日发布）等，这些“管理办法”和“指导意见”均未达到全国人大及其常委会的立法层次。参见周显志：“我国消费信贷立法若干问题探讨”，载暨南学报（社科版）2000年第2期，第109页。消费信贷作为银行的一项零售业务，其
15、业务规则自有其独特性，但由于目前我国在消费信贷方面还没有专门规范消费者、销售商和金融机构三方权利义务关系的法律法规。换言之，当前开展消费信贷业务活动，尚无一部权威的消费信贷基本法可以遵循。2缺乏对消费者权益的有效保护由于没有专门的法律法规对消费者信贷的利率、还款方式以及消费信贷的总费用等予以规范，消费者对商业银行提供的消费信贷的有关条件是否合理无从知道，并且也少有选择的余地，消费者往往处于被动的地位，要么被动地接受银行提供的这些条件，要么拒绝接受消费信贷，消费者的知情权和选择权大打折扣。又加之消费信贷合同一般是由在经济方面具有绝对优势地位的金融机构事先拟定的格式合同，具有“霸王条款”性质，将预
16、定的合同条款强加于消费者，从而排除双方就合同条款进行协商的可能性。金融机构完全可能利用格式合同处心积虑地保护自己的权利，而可能损害消费者的利益。诸多因素使消费者对消费信贷产生不安全感，感到风险太高，难以承受。3消费信贷程序繁琐条件苛刻对于消费者来说，我国目前消费信贷条件太苛刻。从消费信贷付款期限来看，小汽车一般为 1-3 年，住房按揭一般是10-20年，最长的也仅 30年。这要求消费者必须有高收入，对于一般消费者而言，每月近2000 元的还贷让他们有心无力。仅此条件就将绝大多数消费者排除在消费信贷之外，致使消费信贷难以形成规模。就住房消费信贷看，消费者认为只有先从银行借到款，然后才能向房地产开发商支付住房款项；而房地产开发商则坚持认为，只有消费者的自有款项和银行贷款的款项全部到帐后
