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1、第二章单位预算管理、结转和结余管理 第一节 单位预算管理第二节 结转和结余管理第一节 单位预算管理一、行政单位预算的概念和内容（一）行政单位预算的概念行政单位预算是行政单位根据其职责和工作任务编制的年度财务收支计划。换言之，行政单位预算是对单位一定时期财务收支规模、结构、资金来源和去向所作的预计，是行政单位财务工作的基本依据。（二）行政单位预算的内容规则第六条规定行政单位预算由收入预算和支出预算组成。收入预算包括财政预算拨款收入以及其他收入两部分；支出预算包括基本支出和项目支出两部分。收入预算与支出预算互为存在的前提，收入预算与支出预算是构成单位预算不可缺少的组成部分。按照原规则规定，行政单位
2、预算包括财政拨款预算、预算外资金收入和其他收入预算。2010年6月，财政部颁发关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知，将预算外资金收入全部纳入预算，从而预算外资金收入概念成为历史。新规则从完整和客观地反映单位收支全貌出发做出这种规定，不仅使行政单位形成一个能够全面反映单位收支状况的预算体系，而且有助于强化单位预算的约束力，增强行政单位预算管理的责任。实际上在新规则起草过程中，对行政单位预算内涵的确定一直存在着两种不同的观点：一种观点认为，行政单位预算应当是财政拨款预算，主要理由是：行政单位的性质和特点决定了行政单位预算只能是财政拨款预算。由于行政单位肩负着行使国家行政管理的职能，其预算
3、资金来源应当是国家财政拨款，行政单位开展工作所需的经费支出，应由国家财政无偿供给，不应该通过自行组织收入解决。另一种观点认为，行政单位预算应该是单位全部收入及其支出的预算，主要理由是行政单位除财政预算拨款外还客观存在着其他收入及其支出，这部分收支应在单位预算中反映。如果不将这些收入纳入单位预算进行反映，没有相应的财务制度加以制约，一方面，不能全面如实反映单位各项收支情况；另一方面容易造成单位私设“小金库”或“账外设账”，扰乱财经秩序。因此，新规则应采取实事求是的态度，在单位预算中如实反映行政单位的各项收支情况。将其他收入及其相应的支出全部纳入单位预算，加以规范管理。这两种观点都有一定的道理。第
4、一种观点，是理想化的，与当前现实还有一定差距，应该成为今后发展的方向；第二种观点符合当前的实际情况，也有利于加强对各项资金的财务管理，因此，新规则采用了第二种观点，但是，并不意味着国家鼓励行政单位组织创收活动，也不改变财政拨款是行政单位资金来源主渠道的资金供给模式。二、行政单位预算管理级次规则第七条规定：“按照经费领拨关系和预算管理权限，行政单位预算管理分为下列级次：1、向同级财政部门申报预算的行政单位，为一级预算单位；2、向上一级预算单位申报预算并有下级预算单位的行政单位，为二级预算单位；3、向上一级预算单位申报预算，且没有下级预算单位的行政单位，为基层预算单位。一级预算单位有下级预算单位的
5、，为主管预算单位。”简言之，就是向财政部门报领经费，并有下级预算单位的为主管预算单位（一级预算单位）；不直接向财政部门报领经费，但又需对下级预算单位核拨经费的为二级预算单位；没有下级预算单位的，无论向谁报领经费均为基层预算单位。主管预算单位一定是一级预算单位，但是，一级预算单位不一定就是主管预算单位，如，省（市）的厅（委、局）直接从财政部门领拨经费，应属于一级预算单位，如果这些厅（委、局）有下一级预算单位，则是主管预算单位；如果没有下一级预算单位，则是基层预算单位。规则第八条具体规定：各级预算单位应当按照预算管理级次报领、核拨经费，并按照批准的预算组织实施，定期将预算执行情况向同级财政部门或者
6、上一级预算单位报告。正确划分预算管理级次，明确各级财务的职责，对于加强行政单位财务管理工作有着重要的意义：首先，有利于确定上下级财务关系，防止因权限、责任不清而造成财务管理工作混乱；第二，有利于充分调动各行政单位的积极性，避免事无巨细均由上一级单位决策和事无大小均向财政伸手要钱的局面，增强行政单位预算管理的严肃性；第三，有利于各项财务规章制度的贯彻执行，维持正常的财经秩序。三、行政单位预算管理办法规则第九条规定：财政部门对行政单位实行收支统一管理，定额、定项拨款，超支不补，结转和结余按规定使用的预算管理办法。 （一）预算管理办法的内容1、“收支统一管理”，是指行政单位应将各项收入与支出全部纳入
7、单位预算统一管理。这是行政单位预算管理改革的主要内容。也就是说，行政单位在编制预算时，要将单位取得的财政预算拨款收入、其他收入全部编入收入预算，并根据全部收入情况统筹安排各项支出。行政单位还应将全部的收支预算逐级上报主管预算单位和财政部门，财政部门和主管预算单位根据行政单位工作计划、国家财政政策和财力可以予以核批。各行政单位财务部门按照上级核批的预算，统一组织实施。2、“定额、定项拨款”，是指财政部门确定行政单位财政预算拨款额度的办法。定额是指财政部门根据行政单位工作的性质和特点，结合国家财政状况，对行政单位的基本消耗所确定的经费拨款额度。如按行政编制或实有人数及人均定额标准确定的公务费、差旅
8、费等，按车辆数和标准消耗确定的汽车燃修费等。对行政单位经常性支出预算的测算和拨付一般采用定额办法。定项是指财政部门对行政单位为完成某一专项或特定工作任务专门安排的经费拨款额度。一般情况下，对行政单位的专项会议费、专项修缮费、专项购置费和专项业务费等项目支出预算采取定项拨款办法。对专项经费具体采取“按项报批、专款专用、专门核算、追踪问效”的管理办法。行政单位在申请专项经费时，要按规定程序，分项单独申请，财政部门或主管预算单位按项审查核定。行政单位收到专项经费预算后必须按批准的项目和预算安排使用资金，进行专门核算，未经批准不得随意更改项目和挪用资金。行政单位还需按有关规定编报资金使用情况，有关部门
9、要对专项经费进行追踪监督，以保证专项资金的专款专用。需要说明的是，定项拨款一般是根据行政单位的特殊工作任务确定的，不是所有行政单位都有定项拨款，定项拨款也不是固定不变的，当工作任务变化，没有专项或特殊工作任务时，可以不实行定项拨款。定额拨款和定项拨款两种办法可互相结合使用，专项经费预算也可依据定额方法确定。3、“超支不补、结转和结余按规定使用”，是指行政单位收支预算一经财政部门或主管预算单位审核确定，除特殊因素外，预算执行中的超预算支出，财政部门或主管预算单位不再追加财政预算拨款。行政单位应加强管理，采取节支措施而形成的收支结转和结余，按照规定使用。基本支出结转资金原则上结转下年继续使用，用于
10、增人增编等人员经费和日常公用经费支出，但增人增编等人员经费和日常公用经费不得挪用，不得用于提高人员经费开支标准。项目支出结转资金结转下年按原用途继续使用。结余资金包括部门预算安排的基本支出结余和项目支出结余。基本支出结余包括人员经费结余和日常公用经费结余。人员经费结余，对纳入财政工资统发的部门、单位，年终清算后全部收回部门预算；对未纳入财政工资统发的部门、单位，由部门、单位按规定安排使用。日常公用经费结余，全部由部门、单位按规定安排使用。项目支出结余，视不同情况分别处理。属中央专项补助项目支出结余，中央有明确规定的，按规定执行；没有明确规定的，全部收回部门预算。属省级预算安排的项目支出结余，全
11、部收回省级预算。预算安排的政府采购项目支出结余，按政府采购节约资金管理有关规定执行。基本建设项目支出结余，按基本建设财务管理规定，工程竣工后结余的项目资金，经财政部门审核确认后，按投资来源比例收回本级预算。注：不同结余管理办法不同。（二）实行新预算管理办法的意义1、有利于统筹合理安排各项资金，全面反映行政单位预算的收支状况。实行收支统一管理，将其全部的收入纳入单位预算，便于根据收入预算的规模，按照量入为出和轻重缓急的原则确定支出预算；便于全面反映各项资金的来源渠道和支出去向，掌握和控制收支总体规模；便于提高资金使用效益。同时，也为财政部门合理核定行政单位预算提供可靠的依据。2、有利于合理分配预
12、算，保证行政单位的基本开支需要。对行政单位实行“定额、定项”的拨款方法，就是根据行政单位的工作任务和工作特点，结合财力确定合理的定额或支出水平，实行这种办法既可以保证行政单位基本支出的需要，又能够根据行政单位所承担的特殊或专项工作任务，妥善安排必要的项目支出，保证行政单位各项工作任务的完成。3、有利于强化行政单位预算约束力，增强单位控制支出的责任。实行“超支不补，结余和结转按规定使用”的预算管理办法，有助于增强预算管理的约束力，调动行政单位节约支出的积极性。超支不补，可促使强化管理，积极采取措施，努力节约支出，提高资金的使用效益。实行结转和结余按规定使用，有助于发挥节约支出的主观能动性，防止突
13、击花钱，逐步形成自我约束、自我完善的预算管理运行机制。四、预算的编制（一）预算的编制要求1、收支统管。行政单位要将财政预算拨款收入和其他收入全部编入单位的收入预算，这两部分构成行政单位支出预算的全部经费来源，因此，行政单位要将全部的收入和全部的支出统一纳入单位预算，统筹安排使用，行政单位不得在预算之外另留收支项目。2、统筹兼顾。行政单位在编制支出预算时，要合理安排各项支出，确保国家统一规定的工资、津贴、补贴等“刚性”支出和维持机关正常运转所需的公务费、业务费等必不可少的支出；行政单位可用的其他收入作为行政单位经费来源的补充，要与财政预算拨款收入统筹安排使用，主要用于安排必要的基本支出。3、收支
14、平衡。行政单位编制预算，要做到量入为出，收支平衡，不打赤字预算。行政单位在安排预算时，要按照收入情况，安排预算年度内各项支出。支出预算要具有可靠的经费来源，没有把握的收入，不能安排支出。（二）预算编制的准备工作为保证预算编制的科学性、合理性，在编制预算前必须做好以下准备工作：一是清理核实对行政单位支出预算影响较大的各项基本数字。如单位的行政编制数、工资项目实有人数、房屋面积、取暖面积、车辆数等。二是掌握预算年度内影响行政单位预算收支的有关政策以及本单位工作任务的变化情况。三是正确分析上年度预算执行情况，预测预算年度的收支增减趋势，确定影响预算收支变化的因素和影响程度。（三）预算编制的方法行政单
15、位要在完善各项支出定额的基础上，运用“零基预算”、“基数加增长因素”等方法，合理编制单位预算。使行政单位收支预算做到真实、可行，要切实发挥预算在行政单位财务管理中的积极作用。编制预算的具体方法是：1、收入预算的编制。新规则规定，行政单位收入预算由财政预算拨款收入和其他收入两部分组成。财政预算拨款收入数，应根据定额标准和对专项经费的申报管理要求编列；其他收入数应根据实际情况按项编列。行政单位在编制收入预算时应特别注意不能把应当上缴财政的罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置和出租出借收入等，作为单位的收入来源，编进本单位收入预算。2、支出预算的编制。行政单位支出预算由基本支出和项目支出组成。行政单位在编列支出预算时，要对支出进行合理分类，并根据要求分别编列。基本支出预算是部门支出预算的组成部分，是行政单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，其内容包括人员经费和日常公用经费两部分。基本支出预算实行定员定额管理，在对行政单位进行分类分档的基础上，根据历年收支情况和保证正常运转的需要，测算制定基本支出定员定额标准，按照定额标准，核定单位的基本支出预算。项目支出预算是部门支出预算的组成部分，是单位为完成其特定的工作任务，在基本支出预算之外编制的年度项
