程序瑕疵行政行为的效力探索

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1、程序瑕疵行政行为的效力探索作者：杨仓仓发布时间：2013-10-30 11:28:12【摘要】行政诉讼法第五十四条第二项第三目规定，违反法定 程序的具体行政行为应判决予以撤销，但是，如果将有程序违法的具体 行政行为一律予以撤销的话，是不现实，也是不科学的。通过研究案例 发现，绝大多数的程序违法行为都没有被撤销，法院认为是程序瑕疵， 而行政诉讼法并未确立程序瑕疵行政行为制度，在当前制度缺失的情况 下，法院理解的程序瑕疵的情形有哪些？法院应当如何审查程序瑕疵以 确保裁判的合理性？本文尝试结合案例，探讨前述问题。【关键词】行政行为 程序瑕疵 效力一、从同案三判的案例谈起案例一：被告A县公安局作出（2

2、011）第0195号公安行政处罚决 定，对原告行政拘留十日。法院认为，被告违反了办案期限，故判决撤 销被告的公安行政处罚决定。1案例二：被告B市公安局作出（2011）第3755号治安行政处罚决 定，对原告行政拘留十日。法院认为，被告违反了办案期限，存在瑕疵， 但该瑕疵对原告的实体权利义务并未产生实质影响，故判决驳回原告的 诉讼请求。二审法院维持了原判。案例三：被告C市公安局作出（2010）第24号公安行政处罚决定， 对原告行政拘留五日。法院认为，被告未能在法定期限内作出行政处罚 决定，只是程序上的一种瑕疵，并不必然导致该处罚的可撤销性，故判 决维持被告的处罚决定。二审法院维持了原判。前述三个案

3、例，法院均认定被告公安机关均违反中华人民共和国 治安管理处罚法第九十九条规定的办案期限，却出现了同案不同判的 结果。在第一个案例中，法院认为被告违反办案期限是“违反法定程序”， 故依据行政诉讼法第54条第2项第3目之规定，作出了撤销判决。 而在后两个案例中，法院认为违反办案期限是一种“瑕疵”，“瑕疵” 不足以否定处罚决定的效力，故分别依据最高人民法院关于执行中 华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释第五十六条第四项、中 华人民共和国行政诉讼法第五十四条第一项的规定，分别作出了驳回 原告诉讼请求、维持处罚决定的判决。我国目前正处于社会转型时期， 各种社会矛盾比较突出，同时，重程序的、严格依照法定

4、程序行事的社 会环境并未形成，如果严格按照行政诉讼法第54条第2项第3目 之规定，相当一部分被诉具体行政行为可能会撤销。2可是，行政诉 讼法并未明文规定具体行政行为的“程序瑕疵”，那么，究竟要什么 样的程序瑕疵，才是违反法定程序的瑕疵？才是应当撤销的瑕疵？二、法官理解的程序瑕疵也有一审法院曾像第一个案例那样，以具体行政行为违反法定程序 为由作出了撤销判决。在黄某诉D县公安局等治安行政处罚案中，一审 法院认为D县公安局在程序上存在五项违法情形：无通知被传唤人家属 的材料，多处记载的案发时间不一致，处罚的证据与调查的证据不一致， 结案时间早于发案时间，无调解程序的材料，故一审撤销了D县公安局 的公

5、安处罚决定。但是，该案上诉后，二审法院认为该五项情形属于程 序瑕疵，没有影响到实体上的行政处罚的公正性，故撤销了一审判决。 多达五处的瑕疵不仅暴露出具体行政行为的不严谨及违法性，而二审法 院把五项瑕疵一古脑地界定为程序瑕疵更是值得商榷。行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时 限和顺序，行为方式、步骤构成了行政行为的空间表现形式；行为的时 限、顺序构成了行政行为的时间表现形式。3 “违反法定程序”即是 指行政机关实施的具体行政行为违反了法律规定的期限、步骤、方式、 顺序，但是，案例表明，即使具体行政行为违反了法定程序，此中的绝 大多数程序违法行为都被法院认定为程序瑕疵，没有被

6、撤销。1、期限瑕疵所谓期限违法，是指行政行为的作出违反法定的期限。从法治的高 度讲，有行为就有相应的期限，而且这种期限是具体的、法定的，违反 了法定期限，同样会导致程序违法。4如行政复议法第三十一条 规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决 定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能 在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可 以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十 日。中华人民共和国政府信息公开条例第二十四条规定：行政机关 收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机 关不能当场答复的，应当

7、自收到申请之日起15个工作日内予以答复； 如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告 知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。违反时限的行为常见于治安行政处罚、道路行政处罚、林业行政裁 决、土地行政裁决等案件中，如在劳动行政确认案中，被告未在法律规 定的60天内作出工伤认定决定，违反了期限规定，即认定为程序瑕疵。 行政机关未在法定期限内处理土地权属争议、超过法定期限作出信息公 开答复、未按期作出复议决定等等情形均属于违反了法定期限。2、方式瑕疵具体行政行为的表现方式有书面形式、口头形式、动作形式等。实 际上，书面方式是原则，这是法的明确性、减轻证明负担以及行政机关

8、 按照规程制作案卷等理由的客观要求。通过口头、姿势或者其他结论性 的活动作出行政行为，只有在客观上能够实现行政行为目的的情况下才 能适用。5因此，法律规定需以书面形式作出的行政行为，就不得以 口头形式或动作形式来作出。如行政许可法第三十八条第一款规定： 申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政 许可的书面决定。一般认为，方式主要包括两个方面的内容：一是不得采取法律禁止 的方式，如运用法律禁止的手段、方法调查取证。二是违反了法律规定 的格式要求。如行政处罚法第三十九条规定：行政处罚决定书应当 载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、 法规或者规章的事

9、实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行 政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或 者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名 称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行 政机关的印章。3、顺序瑕疵作为行政程序要素的顺序是指各个程序步骤之间的先后次序6， 步骤“就是完成某一程序的若干必经阶段” 7，任何具体行政行为的 实施，无论多简单，都必须按照法定的步骤进行，要先取证，后裁决； 先报批、后征地；先裁决，后执行等等，否则即构成程序违法。如土 地管理法第四十五条规定：征收下列土地的，由国务院批准：（一） 基本农田；（二）基本农田

10、以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他 土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直 辖市人民政府批准，并报国务院备案。如果征收的土地属于农用地的， 还应当依照土地管理法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批 手续。因此，若未依法报批，则征地程序违法。三、程序瑕疵行政行为的效力探索缺陷总是会有的，有“缺陷或不完善”的行政行为，一般不作违反 法定程序处理，8那么在无法律明文规定的情况下，法院在审判实践 中又该如何进行司法审查？（一）应当撤销的瑕疵违反行政程序基本制度1、违反回避制度回避制度不仅是民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼的基本制度，也是 行政程序的基本制度。治安管理处罚法第八

11、十一条、人民警察法 第四十五条、行政许可法第四十八条、税收征收管理法第十二 条、海关法第八十一条、行政处罚法第三十七条、专利法实 施细则第三十八条、商标法实施条例第九条等法律法规均对回避 予以了明确规定，中华人民共和国行政程序法（试拟稿）第八条也 规定了回避制度。回避制度的法律价值在于确保法律程序的公正性，而 法律程序的公正性则可以树立起利益冲突的双方当事人寻求法律程序 来解决争议的信心，客观上也有助于社会的稳定发展。92、违反行政顺序顺序违法不仅反映了行政机关在作出具体行政行为时的随意性，更 体现了行政行为侵害公民权益的任意性。只要违反了行政顺序的，就应 当撤销该具体行政行为，不应区别程序瑕

12、疵的轻重。如在邬某诉H市劳 动教养管理委员会劳动教养案中，根据规定，办案部门应当在合议完毕 后的二日内将聆询告知书送达给原告，告知其有要求聆询的权利。但是，合议组在2012年3月21日进行了合议，而聆询告知书却在 合议之前已向原告送达，故违反了程序规定，依法应当撤销。3、违反听证制度法律、法规明确要求行政机关在作出具体行政行为前要举行听证的，应当听证。如治安管理处罚法第九十八条、行政许可法第 四章第四节、行政处罚法第五章第三节、取水许可和水资源费征 收管理条例第十八条、娱乐场所管理条例第十条、海关法第 四十九条、收费公路管理条例第十五条等法律、法规均规定了听证 制度，且为行政机关主动举行或经行

13、政相对人申请应当举行听证作了强 制性规定。因此，听证是行政相对人的一项权利，在法律、法规有明确 规定的情况下，行政机关应当告知行政相对人听证权，若行政机关未告 知或不举行听证而作出具体行政行为的，应当予以撤销。（二）选择性撤销的瑕疵一一区分程序瑕疵的轻重程度1、违反期限制度具体行政行为虽然违反了法定期限，但若行政机关仍作出处理的， 法院应当允许。否则，行政机关仍可依据行政诉讼法解释第五十四 条第二款的规定，作出相同的具体行政行为，如此并无意义，徒耗效率， 不利问题的及时处理。如在李某诉I市人民政府行政复议案中，市劳保 局违反法定期限，逾期作出工伤认定，在复议时，I市人民政府以工伤 认定程序违法

14、为由，作出了撤销判决并责令劳保局重新作出工伤认定的 决定。诉至法院后，一二审法院均认为法律规定处理期限是为了提高行 政效率，及时维护相对人和其他利害关系人的合法权益，I市人民政府 的做法违背了立法目的，故撤销了复议决定。102、违反方式要求一般认为，具体行政行为违反了法定方式要求，不必然导致行政行 为的撤销。如在J市妇幼保健院诉J市工商行政管理局行政处罚决定案 中，法院认为，工商局作出的处罚决定中没有具体载明据以认定保健院 违法行为存在的证据名称，使其处罚决定书的内容不完备，但属于轻微 瑕疵，不影响处罚决定的有效成立。11如果具体行政行为方式要求中 的某项内容记录不全或出现差错，则法院不应判决

15、撤销。但是，如果瑕 疵导致被处罚人不确定、未列明违法事实、未列明证据、未载明处罚种 类、未载明处罚依据等，即行政机关未记载应当载明的内容，则应当予 以撤销。3、违反告知义务如未履行告知义务或未正确履行告知义务的具体行政行为，应当判 决撤销。在K县劳动就业管理局诉税务行政处理决定案中，行政机关在 作出行政处罚决定前，未依照行政处罚法第三十一条的规定，将作 出行政处罚决定的事实、理由及法律依据告知当事人，并告知当事人依 法享有陈述和申辩，也未告知有权申请行政复议和提起行政诉讼的权 利，故法院判决撤销了该处罚决定。12但是，如果行政机关先行进行 了补正，也未损害相对人的权益，则可不予撤销。如在一份现

16、场笔录中 未告知当事人可以申请回避，但在另一份笔录中予以了告知，且当事人 明确表示不申请回避的话，则可视为行政机关在后续办案过程中自行弥 补了先前的程序瑕疵，不予撤销。134、违反公告制度公告制度与听证制度有相同的功能，可以保障公民的知情权，同时 对行政机关起到监督作用。违反一般的告知义务，若对相对人的实体权 利义务不会产生影响，则不应撤销。如根据林木和林地权属登记管理 办法第十条的规定，登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之 日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告，公告期为 30天。若登记机关在林权登记过程中，没有履行公告程序，但涉案山林 延包系原家庭承包经营基础上的继续承包，则该程序瑕疵不应为撤销的 理由。