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1、地址融资与政策性融资中的风险共担和风险规避机制贾康/财政部财政科学研究所所长/中国城市投资网特聘专家（对地址政府融资平台，应该有堵有疏，疏堵结合，但从中长期看，要援引“大禹治水”的古老聪慧“堵不如疏”。同时，应该形成风险共担、优势互补、一起规避风险、增信进展的新机制。风险能够取得合理的共担，就有可能使风险取得降低和规避，达到阳光融资，最终实现经济又好又快的可持续进展。此文系贾康依照第三届中国城市建设投融资论坛上的演讲报告整理，在2020年第7期中国金融期刊发表。）【正文】（字数：3773）最近，各类研讨中对地址融资平台的进展存在明显的不同意见。有媒体报导，为应付金融危机阻碍，我国政府实施扩张性
2、政策，出台了4万亿元的项目投资安排以后，显现了地址政府融资的“狂欢节”，社会上关于由此致使的风险问题很是关注。在此，笔者想对地址融资和政策性融资中风险共担和风险规避机制等问题谈些熟悉。如何看待地址融资平台的进展关于地址融资平台的进展，有些观点强调要“堵”，笔者以为这种观点有片面性。改革开放以来，在经济转轨和市场经济进展进程中，强烈的现实需要使得从中央层面到地址层面都在探讨和进展以政府为主体的融资。在我国，和市场经济配套的财政体制是以分税制为基础的分级财政，一级政权一级事权，相应的还有合理的财权和税基，进而形成一级具有现代意义的预算治理，另外，还应有举债权。固然，我国政府层级需要简化，那个问题应
3、该同时考虑。但不管怎么简化，从中央到省级到市县，至少这三个层级的地址政府，在以后扁平化的格局里面，都应该有举债权。我国预算法规定，除国务院特批之外，不许诺地址政府举债。但是在现实生活中，这项曾经被以为是避免地址政府因举债而显现经济紊乱的制度规定，专门快就处于无效状态了。最近几年来，从省级到乡镇，各级政府合在一路举债的规模，应该已达数万亿元之巨。地址政府的债务举借行为，比较高端的（如省、市），往往是依托政府操纵下成立的投资公司、路桥公司、城建公司等如此的法人平台，利用法人平台的项目债和公司债名义，变相发行政府事实上需要的市政债和地址公债；而从低端（如乡镇、村）来看，一些地址政府的融资行为标准性更
4、大为降低。面对这些情形的存在，咱们并非简单依托援引预算法，强调地址政府不许诺举债就解决问题，就能够防范风险。因为现实生活中“潜规那么”借助于客观需要的力量已强制替代了“明规那么”。对地址政府融资平台，笔者的大体观点是，应该有堵有疏，疏堵结合，但从中长期看，要援引“大禹治水”的古老聪慧“堵不如疏”。在市场经济进展进程中结合经济转轨的制度创新，迫切需要因势利导，考虑如何把地址存在的紊乱的融资状况，慢慢引导到阳光融资的状态。这种制度建设强调在防范风险的同时，还要踊跃考虑创新，以适应经济长期可持续进展的需要。为此，需要踊跃推动地址政府融资阳光化方面的机制创新和制度建设。在这一轮反周期的政府扩张操作中，
5、我国地址债已正式推出。2020年，我国预算安排9500亿元赤字，其中包括地址政府2000亿元赤字。这2000亿元赤字的弥补，确实是以地址债的形式筹资，透明地、公布地发行地址债。固然，也附加了一个条件，确实是财政部代理发行这等于给这些地址债引入了中央政府的隐性担保。在标准程度上，这次的操作明显比1998年那一轮要高。1998年应付亚洲金融危机时，长期建设国债资金中有相当一部份转贷给地址政府利用，但那时是对照世界银行贷款转贷的账务处置方式，既不在中央预算中反映，也不在地址预算中反映，于是这部份债务资金在运行中应受到的约束常常难以到位，而且带来相关治理机制方面的缺点，往往其还本付息在形式上有要求，而
6、事实上却很难落实。而2020年2000亿元地址债那么明确列入省级地址预算，也就意味着，它要同意省级预算全套程序的约束，在透明的情形下由省级政府牵头，承担还本付息的职责。固然，省级政府需要和辖区内低端的地址政府层级一路，形成具体的资金运用和还本付息方案。如此一种制度引出了一些前瞻性的试探：列入地址政府预算的债务资金及其治理，有可能进一步提高其标准性。咱们乃至能够假想，以后在统一的市场上，各级地址政府的举债可引入市场评级机制。关于地址政府的信誉，可由有权威性的、客观公正的评级机构打分，使地址政府的阳光融资同意市场各类要素的约束，也同意更有力的公众监督。政策性融资及其风险共担与风险规避现时期，地址政
7、府融资还不能仅依托目前2000亿元的地址债，另外还有大量资金是通过融资平台和其他渠道来举借的，总规模估量有数万亿元。能够判定，其中政策性融资的资金量应占绝大部份。在各地进展战略计划的制定和贯彻中，地址政府追求的必然是带有政策含义、表现政策倾斜的目标。这些政策目标不是简单依托市场的一样性融资机制支持就能够够达到的。要达到这些目标，需要成立一套政策性融资机制。但是在改革开放30年以后的今天，从中央到地址，政策性融资体系和相关机制仍然没有实现其清楚的构建。而且在深化改革的进程中，还显现了一些令咱们惶惑的现象，比如，中央级的政策性金融机构、政策性银行将何去何从？地址上的“政策性金融机构”一直没有正式“
8、登堂入室”，但事实上已存在的大量的地址政策性融资机构和政策性融资行为，如何让它们取得合理的约束和进展？专门值得注意的是，在政策性融资领域的机制建设中必需引入财政的可持续介入机制。要追求政策性目标，不是简单依托市场机制本身、依托追求直观的高投资回报如此一种微观机制就能够够解决其资源配置问题的。在这方面，政府必然要追求超越微观主体本钱效益分析眼界的综合效益、社会效益、进展后劲和“正的外部性”，还要关于弱势产业和弱势群体如“三农”和中小企业进展进行扶持。要达到如此的目标，必需附加政策性融资的力量。而与如此一种财政资金的可持续介入机制相配套的、也是咱们应该成立的，是与市场风险防范处置原那么相兼容、相贯
9、通的风险共担机制。从一样分析上讲，政策性融资存在两种风险：一种是一样性商业融资中存在的商业性风险，另一种是不同于商业性风险的特殊风险，咱们能够称之为政策性风险，这两类风险综合地体此刻某些融资领域和某些项目上。比如，某一公用事业、公益工程或与政府在区域进展战略里所要追求的某一经济增加点相关的重要项目，其融资可能会包括多元主体，如企业、商业银行的加入，这些主体加入后，咱们要考虑其承担的商业风险；项目里可能还有财政部门和政策性融资机构等的加入，这些带有政策目标追求的主体的加入，它们应该承担政策性融资风险、治理风险和可能被问责的风险等。其关键问题是如何形成一种合理的风险分担机制。当前，各个要紧经济体都
10、很重视PPP（公私合作伙伴关系）概念下的创新和探讨，这种新机制所追求的共赢，事实上也隐含着风险共担。在风险共担的情形下，原先只由公共部门或私人部门无法做到的情形，反而有可能做起来，也确实是说，显现了政府增信和公私部门的风险共担以后，有可能挖掘潜力，打开原先想象不到的一个更好、更有直接效益也更有综合效益的进展局面。如此一种机制，笔者感觉在中国的探讨还很不够。实际生活中，一些带有政策性融资取向的机构往往都是其行不远。有关方面统计，与政策性融资相关的大大小小的信誉担保机构（在政策性金融领域里比较被看重的一种组织形式），全国至少已经有4000家以上。这些机构多数是由地址政府推动、投入注册资金成立的，但
11、这些机构在运行以后绝大部份会面临两难问题，要么保全自己的资金，舍弃政策性的初衷；要么贯彻政策性的初衷，显现资金萎缩而不能保全。大量的政策性担保机构和融资机构显现这种两难问题后，有人就提出疑问：什么缘故财政不肯意介入给予持续的支持？有些观点以为，公共财政应该支持，乃至应该无条件地给予支持。但事实上，此刻公共财政的进展愈来愈受到绩效的约束。当有关财政部门观看到，其他所有主体都以为财政介入以后，全数风险乃至连一样商业性风险也“混水摸鱼”地应该由财政来承担，而没有成立相应的风险分担机制，自然会以为这是个“无底洞”。与其如此，财政还不如直接支出去解决问题。一个合理的机制设计应考虑，在财政介入以后，它所形
12、成的政策性融资支持，应是一种适应于财政直接支出和商业性融资中间地带的特殊机制，是一种在PPP概念之下，既利用公共资金的非获利性，又利用市场机制激发的专业化治理、追求绩效、权责利对称的鼓励机制和约束机制，从而形成一种专业化治理、市场化运作、信贷式集聚放大但有效运用了财政政策性资金的新机制。笔者以为其中超级关键的，确实是找到形成公私风险共担、风险规避、融资增信、乘数效应的切入点，使政府资金和民间资金形成合力一起进展。为此，应该成立一种风险共担和风险规避的阳光融资机制，把政策性因素和商业性因素，把不同主体的利益诉求，放在一套透明、标准的机制里，最终形成共赢局面。这是个相当重要的切入点。咱们明白，美国
13、一贯强调所谓“华盛顿共识”，专门推崇政府“无为而治”，但事实上，美国与英国及其他一些资本主义市场发达国家一样，长期存在以政府预算资金支持的中小企业事业局及其政策性融资机制。中小企业事业局运用国会批准的预算资金，进行支持中小企业进展的融资活动，包括贴息、信誉担保等。对此，美国人超级强调一条体会，确实是政府资金进去以后，它所承担的风险一样最高不超过75%，市场主体必需自己承担剩余部份的风险。其结果是，政府不管贴息仍是在信誉担保里承担一部份代偿损失，事实上都是使更多的企业能够跃过原先跃只是去的融资门坎。如此政府既提供了不可替代的政策性融资支持，又维持了尽可能不发生微观主体“道德风险”的财政可持续介入状态。在中国此刻PPP概念下支持的很多城市建设、公共工程项目所引出的融资事项，对它所关联的各类主体，咱们也应该去探讨、去进展如此一种风险共担、优势互补、一起规避风险、增信进展的新机制。风险能够取得合理的共担，就有可能使风险取得降低和规避；越是走向阳光融资，就越有条件推动经济又好又快的可持续进展。
