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1、专业好文档试论中国食品安全的法律机制 摘要食品是人类生存和发展的最基本物质，人类在对食品永不满足需求的同时，也不断地促进和发展了食品的生产。 随着我国各种食品安全事件的频繁发生，食品安全问题正日益成为人们关注的焦点社会问题。食品安全直接关系到广大人民的身体健康和生命财产安全，关系到国民经济的健康发展与社会的和谐稳定。“法治是破解食品安全问题重要乃至根本的手段。”如何完善我国食品安全的法律控制机制，提高食品安全保障水平从而全面提升我国食品安全的法治化水平是我们目前亟待解决的问题。关键词食品安全 完善 法治一、 引言食品的安全性是食品必须具备的基本要素，然而，在科学技术越来越进步的今天，食品却变得
2、越来越不安全了，这种现象无论是在发展中国家还是在发达国家都同样存在，尤以发展中国家为甚。这是因为发展中国家的经济和社会正处在剧烈的变革时期，城市化的迅猛发展、生态环境的日益恶化、食品生产技术的落后以及贫困人口的大量存在等，都会引发严重的食品安全问题。就我国而言，食品安全形势也相当严峻。目前，我国在农业投入品供给、食品产地环境、动物防疫体系、农产品生产和食品加工以及食品销售等环节都存在着不少安全隐患，食品安全标准体系、检测体系和认证体系等方面还存在着许多不足，在食品安全执法方面也存在着不少问题，假冒伪劣食品屡禁不止、重大食品安全事故时有发生，给人民群众的生命和身体健康带来了严重的危害。 二、食品
3、安全的内涵与概念（一）食品安全的内涵对于食品安全的内涵，国内大致可以分为以下几种观点：1、食品安全是一个政治概念。食品安全是政府和企业对社会所应承担的最基本的责任和必须做出的承诺。2、食品安全是一个经济学概念。食品作为一种生活必需品，拥有巨大的市场，随着社会经济的不断发展，食品贸易总额将持续增长。3、食品安全是一个科学概念。食品安全涉及医学、生物学、化学、物理学等多个学科领域，它的每一个进步，都与科学进步所带来的对新的病菌或危害的确认有直接联系。（二）食品安全的概念食品安全指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。根据世界卫生组织的定义，食品安全是“
4、食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。食品安全的范围应包括食品的数量安全、食品的质量安全和食品的卫生安全。三、我国食品安全存在的主要问题 对于我国目前的食品安全问题，我们可以从三个层面进行划分：一是技术层面，即由于技术缺乏或者无知所导致的食品不安全。比如某种食品添加剂在当前认为是安全的，但是随着科技的发展，人们可能会发现看似安全的添加剂实际上具有高度危害性；二是因人们的行为间接造成的食品安全问题。比如，因工业化导致的大气、水流、土壤的污染通过食物链进入人们的餐桌，导致食品安全问题的发生；三是由特定的人故意引起的食品安全问题，比如在牛奶中加入三聚氰胺。本文重点讨论的是第三个层面的问
5、题。（一）初级农产品污染严重我国食品安全的最大隐患是严重违背生物学规律的农业种养殖方式和化学肥料、农药、激素与抗生素等有害物质的超标使用。我国种养殖业多以农户为单位，分散面广，食品安全意识薄弱，种植过程中违规使用高效农药、滥用化肥、植物类激素如胀大剂、催红素、增甜剂等；养殖过程中超剂量使用抗生素、激素以及饲料添加剂等；工业污水、生活垃圾对环境的污染，重金属在农畜产品中含量超标等，使诸多有害物质残留于初级农产品，对人体健康造成危害。（二）使用劣质原料和有毒、有害物质生产加工食品部分食品生产经营业主缺乏诚信意识，存在以下违法生产加工食品情况：1、使用劣质原料加工食品，如用“毛发水”兑制酱油，用霉变
6、大米制作米制品，用病死畜禽加工熟肉制品等；2、滥用食品添加剂，如在面粉中超限量添加增白剂过氧化苯甲酰；3、使用非食用物质加工食品，如在乳制品中添加三聚氰胺提高蛋白质含量。（三）食物中毒仍威胁公众健康卫生部统计表明，每年我国约有1.3万人因食用不洁食物引发食物中毒，这主要与食品加工过程中，食品原料采购与使用、加工设备与条件以及加工过程中不能有效消除食品生物性、化学性污染因素而导致。农村家庭聚餐、集体食堂、大中型餐饮业超负荷承办婚宴等大型聚餐活动，已成为群体性食物中毒事件的高发场所和因素。（四）产品信息不对称产品信息的不对称性决定了社会公众是处于信息缺乏地位的一方，而食品的生产商、销售商处于绝对的
7、信息优势地位。我国公司法虽然规定了企业的信息披露制度，但是实际运作中，公司的信息披露不及时、不真实、不完全等现象，导致了消费者的弱势地位。如因双汇产品的肉类来源信息的不彻底公开性，直接导致了“健美猪”情况的发生。（五）企业违法的惩罚力度不强，违法成本低作为理性人的任何行为都是对成本收益分析的结果，以收益为目的的商人的行为更是为了对经济利益的最终追求。法律惩罚力度小，低廉的违法成本是食品安全事件不断出现的重要原因，如无证食品生产加工小作坊和流动食品摊贩，生产成本极低，按照现行的食品安全法律法规即使被取缔换个地方重新开始成本也比较低。食品安全法对违法所得的认定也缺乏有效的手段，使违法者承担的风险成
8、本很小，难以对违法者产生震慑作用。 （六）食品安全管理相关职能部门制度推行不力。 当前与食品安全管理工作有关的部门包括卫生、质量技术监督、工商、城管等多个部门，依据食品卫生法、产品质量法等多部法律法规开展监督执法工作，在一定程度上存在着部门职能交叉、多头管理、重复检查现象。食品安全法没有界定生产领域、流通领域的含义，随着社会经济的发展，逐渐出现了前店后厂、现制现售等新的业态，如商场超市中的面点加工、奶茶店、面包房、卤菜店、炒货店等小作坊、小摊贩，外送的快餐盒饭，餐具消毒服务机构等，使得食品在生产加工环节和流通环节的监管边界产生了不确定性，给各监管部门具体操作带来了难度。食品监管职能、责任被多个
9、部门分解，形成分散的监测系统，缺乏统一协调监管，资源浪费，制度推行不力。要彻底解决食品安全管理部门职能交叉、法规重复等问题，整合食品安全管理职能至关重要。（七）缺乏统一完善的食品安全国家标准我国拥有两套食品安全国家标准，一套为食品质量标准，法律依据是国家质检总局制订的食品质量安全市场准入审查通则；另外一套是国家食品卫生标准，依据的法律是中华人民共和国食品卫生法，执行的单位是国家卫生部。与此同时，目前我国食品相关标准还分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级等，造成各个标准之间互相矛盾、不统一的奇怪现象。针对这种情况，新的食品安全法明确了统一制定食品安全国家标准的原则。要求国务院卫生行政部
10、门对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等予以整合，统一公布为食品安全国家标准。然而，中国目前的食品标准与国际标准仍存在着很大差距，国外一般是按产品定标准，标准与产品一一对应；中国则是按类别划分。比如，同样是农药残留物，国外有2000多项标准，中国只有100多项。一项食品安全标准的制定时间较长，历经基础研究、流行病学的调查，期间还要涉及风险评估，工程量十分巨大。而中国食品的技术标准更新速度又较慢，尤其是在高新技术领域。因此要解决食品安全制定统一标准问题，就要加快制定步伐。（八）食品安全问题举证难，消费者权益难以保证在涉及食品安全的消费者权益诉讼案件中，往往需要消费者出具购买
11、该产品的相关证据，以此来证明确实存在买卖关系。但在现实生活中，由于消费者在购买商品时往往得不到购货单据，使得证明买卖关系存在的最直接、最主要的依据缺失。这一现实的存在阻碍了消费者伸张正义、维护权益之路。四、我国食品安全的法律控制机制之构建对于食品安全的法律控制，经济学家斯宾塞汉森和朱丽叶卡斯维尔的观点影响较大。他们提出，食品安全的法律控制指政府或非政府的食品安全控制机构依据各种法律法规的授权，对从事食品生产、加工、物流以及销售的企业所进行的一切监督管理活动，其目的旨在增进社会福利，为消费者提供安全食品，保护其利益，进而维护公共健康和安全。针对食品安全法在法律控制机制方面存在的内在缺陷，主要应通
12、过对政府食品安全体制进行改革、加强配套法规体系建设、建立完善风险评估制度和行业自律机制，进一步完善我国食品安全的法律控制机制。（一）对政府食品安全法律控制机制进行改革 要解决食品安全问题，就得建立强有力的统一监管机制，把现在的多部门分段监管改为少部门集中全程监管。可以实施“在宏观上各行政主体统分结合，在中观上以分为主，在微观上以统为主的监管模式”。实现食品安全的长期有效监管，必须对政府食品安全监管体制进行改革，实施“少部门集中监管”为主的原则，采取“分段管理”为辅的方式。（二）加强食品安全法配套法规体系建设在国家和省级层面加快补充完善食品安全监管配套法规、实施细则和管理办法，如制定禽畜屠宰、保
13、健食品监督管理等法律法规。特别是在部门职责细化、行业准入标准、诚信体系建设、违法责任追究等方面，出台更具操作性的法规政策。（三）建立覆盖城乡各地的食品安全法律控制网络我国广大的农村地区仍是食品安全监管的薄弱地区，要将食品安全监管网络向农村延伸，加强乡镇(街道办事处)基层政府的食品安全监管力量，实现关口前移、重心下沉，真正建立起覆盖城乡各地的食品安全监管网络，确保食品安全监管不留空白。一是加强“农村食品安全监测网”建设。加强农村地区食品安全的监测力度，及时控制和查处不安全食品。二是加强“农村食品安全情报网”建设。加大农村地区食品安全监督检查力度，及时发现和收集食品生产经营的违法线索，依法查处食品
14、安全违法行为。三是加强“农村食品安全投诉举报网”建设。建立健全农村食品安全投诉举报机制，构建以农村群众为核心的食品消费自我保护体系，断绝不安全食品的市场需求，从消费终端消除农村食品安全隐患。（四）细化食品召回制度分析对比美国的食品召回制度，可以发现我国食品召回制度需要细化的方面是：1、应当根据风险划分食品召回的级别。美国的食品召回实行缺陷食品风险分级制度，召回的范围不仅包括明确对消费者有害的食品，同时也包括本身无害但有瑕疵的食品，缺陷风险级别不同，召回的层面不同。2、应当设立召回的具体程序。美国的做法是先由FDA（美国食品药物管理局）或FSIS（美国农业部食品安全监督服务局）根据危害的评估报告
15、来确定缺陷的级别，而后企业根据评估报告制定经FDA或FSIS认可的实施计划进行召回，程序较为严格。3、 应当规定不进行召回的法律责任。我国法律对企业不进行召回未作惩戒规定，对企业约束不大；而美国企业如果不与政府部门合作，发现问题有意隐瞒，不仅要承担行政责任，还面临被起诉而承担刑事责任的风险。4、召回后的食品处理应当科学。我国对召回后的食品是作补救、无害化处理、销毁等；而美国是视缺陷食品的危害级别作不同的处理，可能是销毁，也可能是更换等。5、确定权责统一的食品召回管理机构。笔者认为，对缺陷食品召回进行管理的专门机构由卫生行政部门来担当比较合适，如需工作协助，可请求议事机构协调。6、建立科学的食品
16、召回的技术支撑体系。应当系统开展缺陷食品召回技术规范、食品召回风险分析、食品溯源体系等实施食品召回的技术支撑体系的深入研究，为立法和执法提供科学依据。（五）完善舆论导向和社会监督机制通过媒体宣传食品安全知识并曝光一批存在严重食品安全隐患的企业，利用舆论导向引导广大消费者树立正确的食品安全观、消费观，提高食品生产经营企业的自律意识和防范食品安全事故意识，促进食品生产经营企业的健康发展，保障人民群众生命健康安全。（六）建立、健全食品安全监管问责制度针对前段时间连续发生食品安全事件，有人指出监管部门实际上是 “养鱼执法”。 在这样的执法理念下，监管机关对于食品安全监管责任的态度必然是 “不求有功，但求无过”，不可能积极的履行职能去保护人民的生命健康权。而实际上则根本不能保障 “无过”，食品安全事故必然层出不穷。由此可见，建立监管问责制度
