职业教育改革的顶层设计及其理路

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1、职业教育改革的顶层设计及其理路喻忠恩摘要：职业教育改革的顶层设计应超越以往一般的改 革措施，体现作为顶层设计的科学性与可行性。结合我国职 业教育的病灶，职业教育改革顶层设计应从体制变革入手， 切实解决企业深度参与职业教育的问题，从而为包括“现代学徒制”在内的技能性人才培养模式的实施提供基础性条件。关键词：职业教育；顶层设计；现代学徒制；制度在我国职业教育基本完成规模扩张任务、寻求内涵发展的今天，如何通过顶层设计深化职业教育改革是摆在我们 面前的一个重要问题。那么我国职业教育到底需要什么样的 顶层设计？本文试图以“现代学徒制”试点为个案，就职业教 育顶层设计所涉的一些基本问题进行讨论，以期对我国

2、职业 教育的改革与发展做一些基础性的工作。、作为顶层设计的“现代学徒制”试点近年来，顶层设计开始较多地被用于与改革相关的社 会治理范畴。一般认为，顶层设计是指以全局视角，自上而 下地对政治社会治理的各方面、各层次、各种要素进行统筹 考虑，确定目标并为其制定正确的战略、路径，以解决深层 次的矛盾问题。简言之，顶层设计是指统筹考虑项目各层次 和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的 解决之道。 。很显然，作为社会治理意义上的顶层设计概念的提出 是我国改革发展到一定程度的产物。三十年来，我国经济体 制、行政体制等领域的一系列改革取得了许多重大成就。但 客观地说，改革的力度和深度与当前经济

3、社会发展的总体要 求相比仍然存在较大的差距。以职业教育而言，改革开放以 来的三十年里， 我国职业教育发展实际上是按照“先做大、 后 做强”的思路来进行的。 因此， 发展尤其是规模发展在很大程 度上取代了实质性的改革。 在此情势下，以改革为名的诸 多职业教育政策、规划、工程并没有清晰的思路，也没有明 确的方向。笔者认为，职业教育领域的改革至少存在以下几个方 面的问题。一是封闭性。在整个教育体系中，职业教育是与经济社会发展联系最紧密的教育类型。 但是，较长时期以来， 职业教育的调整与改进总是局限于职业学校内部进行。在教 育主管部门主导的情况下，难以有效地聚集相关因素的发展 合力。二是碎片化。改革的

4、总体思路不足，也缺乏改革的总 体协调机制。在体制改革过程中，对职业学校改革的措施较 多，对如何推进政府、学校与企业关系的政策、措施少；而 且，即使在政府与学校之间，各项改革都是分散推进，相互 衔接不够，改革呈现出一种分散化、碎片化的特征。三是形 式化。作为发展中国家，在发展其职业教育过程中，学习与 借鉴教育发达国家的基本经验本无可厚非。但是，在缺乏必 要的前提条件下，盲目去学习他国经验很只能导致简单的、 形式上的模仿与移植，很难达到预期的效果。经过三十多年的发展，我国职业教育规模的扩张已经 没有多大的空间了。相应地，那种规模的、粗放式的发展模 式必须改弦易辙。同时，长期以来制约职业教育发展的质

5、量 问题没能得到实质性的解决，由此所衍生的问题越来越多、 越来越复杂。因此我国职业教育的改革与发展迫切需要一种 更高层、更全面的发展眼光和更科学、更系统的设计体系。 对此，有论者指出，在机遇和挑战之间徘徊的职业教育最为 缺乏的不是别的而是“顶层设计”。 基于社会对于顶层设计的期望，新一届中央政府开始 对职业教育改革进行了新形势下的新思考、新尝试。尤其是 在 2014 年全国职业教育工作会议之后，一系列旨在深化职 业教育改革的顶层设计先后出台。其中，一个付诸实施的重 大举措便是在全国范围内开展“现代学徒制”的试点工作。无 疑，这种自上而下的开展一种新的人才培养模式试点的工作 力度是以往所没有的。

6、2014 年 2 月 26 日，李克强总理主持召开国务院常务 会议， 确定了加快发展现代职业教育的任务措施，提出“开展校企联合招生、 联合培养的现代学徒制试点”。 2014 年 5 月， 国务院发布国务院关于加快发展现代职业教育的决定 ， 指出： “开展校企联合招生、 联合培养的现代学徒制试点， 完 善支持政策，推进校企一体化育人。” 紧接着，教育部于 2014 年 8 月发布关于开展现代学徒制试点工作的意见 ， 人社部、财政部也于 2015 年 7 月关于开展企业新型学徒 制试点工作的通知 ，具体部署现代学徒制的试点工作。国 家部委关于“现代学徒制”的试点实施方案出台后，得到了社 会的广泛回

7、应。据统计，“目前，行业、企业、职业院校总计 超过 5000 家。”王扬南透露，其中，申报参与试点的单位有 1100 多家，地市级政府 20 余家，院校超过 1000 所，参与 申报的企业超过 4000 家。 作为一种人才培养模式， “现代学徒制”是传统学徒培训与现代学校教育相结合、企业与学校合作实施的职业教育制 度。“现代学徒制”起源于联邦德国的职业培训，二战后逐步 形成配套的国家制度。目前，大多欧州国家都建立了或正在 探索建立适合新时期的“现代学徒制”系统。 德国“现代学徒制” 实施普遍，制度规范，企业参与度高， 500 人以上的大企业 学徒制参与率高达 91% 。瑞士学徒培训制度完善，

8、学生在完 成义务教育后，约有 2/3 的人进入职业教育体系，其中 4/5 参加学徒制， 剩余 1/5 进入全日制职业学校。 英国把开展“现 代学徒制”作为实施国家技能战略的重要途径， 政府的教育战 略报告世界一流学徒制宣布，要让学徒制学习成为 16 岁以上青年的主流选择。意大利建立了全球教育层次最高的 学徒制，以法案形式规定学徒合同同样适用于博士研究生。 根据欧盟 2012 年的报告， 在 27 个欧盟成员国中， 在中等教 育层面开展了严格意义“现代学徒制”的国家有 24 个，另有 14 个国家在高等教育层面开展了广泛意义“现代学徒制”。我国学者的研究表明，尽管各国开展现代学徒制的形 式具有一

9、定的差异，但“双重”身份、“双元”育人、工学交替、 实岗培养的内在本质是一致的。 从纯理论意义上讲， 基于“现代学徒制”这一基本理念的职业教育实践，由于能够 充分发挥企业、学校双方的优势，很好地将学校人才培养同 市场人才需求相对接，让学生在学校的理论知识与实践充分 结合，在学校教师与企业师傅的联合培养之下，学生毕业就 可以实现充分就业，能够有效提高人才培养质量，有效避免 学生就业难、企业招人难的人才结构性供需矛盾。也正因为 如此，“现代学徒制”不仅在欧洲各国比较普遍地实行，世界 其他地区的许多国家也纷纷借鉴“现代学徒制”的经验发展符 合本国特色的职业教育人才培养体系。因此，对于长期困扰 于人才

10、培养质量问题，并因此不懈探索有效人才培养模式的 中国职业教育而言，引进这一制度无疑有着重要的现实意义。二、顶层设计的科学性及其要求2013 年，国务院原副总理、中国国际经济交流中心理 事长曾培炎在“中国经济年会 (2013-2014 )”上表示，我国新 一轮改革的顶层设计思路有三个鲜明特点：协同、倒逼、牵 引，体现了改革进程的系统性、整体性和协同性，并由问题 倒逼改革，改革破解问题，通过经济体制改革，充分发挥其 牵引作用，引领我国经济发展在新阶段迎接更加美好的发展 前景。 曾先生虽然是从经济学的角度来谈顶层设计，但 这对于我国职业教育改革顶层设计的科学性要求具有同样 的指导意义。顶层设计的科学

11、性首先体现在系统性上。职业教育改 革本身就是一个系统工程。仅从关系要素来看，不仅仅涉及 到职业院校或者政府与职业院校的关系调整，还涉及到企业（包括政府与企业的关系以及学校与企业的关系）。因此，职业教育改革的顶层设计应该站在全局的高度、系统地思考； 对于拟实现的终极目标，哪些要素是充分条件，哪些要素是 必要条件，均应进行全面、系统的考量与论证。只有这样， 才有可能从源头上做文章，才有可能从根本上解决需要解决 的问题。其次体现在问题指向上。既然是改革，必然是先遇到 了问题才要改革。这也就是近些年来人们所说的“问题倒逼改 革”。但改革不是空泛的，而是具体的；问题不同，改革的对 象就不同，改革的重点就

12、有差异，方法也有所不同。职业教 育改革应该改什么、革什么，先改什么、后改什么，都应该 有一个清晰的概念。因此，改革当以问题为突破口，只有找 到了深层次的真问题，才能发现改革的方向和与之相对应的 方法。再次是方法论及其可行性上。顶层设计的科学性只有 落脚在可行性上才有实际的意义。顶层设计无论如何完美，如果没有相应的方法论指导，顶层设计总难免落入空谈。不 可否定的是，到目前为止的诸多职业教育改革方案的实施路 径基本是：中央部门高度重视，省市级部门照本宣科，基层 办学单位不知所措。近三十年来中央层面文件、政策不少， 但是往往因为只有宏观的改革目标而无相应的实施路径与 方法，所以结果是，改革的口号多而

13、真正得以落实的少。简言之，检视职业教育顶层设计的是否科学应该从这三个方面入手。当然，这三者本身是相互联系、 相互依存的， 其中任何一项的缺失都可以反证某个顶层设计的不合理性。如前所述，“只有找到了深层次的真问题，才能发现改革的方 向和与之相对应的方法。”因此，对顶层设计的科学性考察，“问题指向”不失为一种直接且简便的检验方法。当前如火如荼的“现代学徒制”试点的结果会怎样？目 前，对此下结论似乎还为时过早。但是实践中面临的一些问 题我们不能视而不见。据记者在多家国内企业采访时发现， 有些老板明显表示出对“现代学徒制” “兴趣不高”。普遍遇到的“学校热，企业冷”的情况让“现代学徒制”试点院校纠结挠

14、头， 无能为力而积极性大减。“现代学徒制”服务于区域经济产业 升级、服务企业发展的终极目标，显得飘渺而遥远。因此， 记者认为，如何让“现代学徒制”不是一句空的口号，让订单培养的学生毕业就可以顺利进入企业工作，并能胜任企业提 供的岗位，是摆在双方面前的一个考验。 很显然，这一问题迫使我们有必要对尚未全面铺开的 “现代学徒制”实验这一设计的科学性进行重新审视。而且值 得注意的是，这一问题并非新问题，与之前我国职业教育领 域的职业教育集团、产学合作、工学结合等推行过程中所面 临的问题是同样的企业参与的积极性不够。那么，为什 么会出现这种情形？研读教育部的意见和人社部、财政部的通知 ， 我们可以发现，

15、从表面上看，这两个方案都比较全面地涉及 到了职业教育发展的几大关键因素； 在如何实施“现代学徒制” 上，相关文件中也列出了详细的操作方案。但是这两个方案 存在的一个共同的缺陷是，他们都有意或无意回避了一个关 键性问题：“现代学徒制”是一种可以促进校企深度合作的手 段，还是这种人才培养模式的实行需要校企深度合作作为前 提？笔者认为，我国职业教育近些年探索有效的人才培养 模式的经验反复证明了这一个论点：校企之间的深度合作是 包括工学结合、产教融合等在内的现代人才培养模式施行所必须具备的前提性条件。换言之，“现代学徒制”不是有利于 解决企业参与问题的一种手段或措施，而是相反，“现代学徒制”的实施有赖

16、于校企的深度合作。事实上，对于我国职业教育来说，人才培养模式难以 确立、人才培养质量难以得到改善， 恰恰就是因为这一问题。 近十年来，我国职业教育的改革主要体现为在政府（主要是 教育行政主管部门）主导下开展的职业院校的教育教学改革， 几乎没有涉及到行业、企业领域。在此过程中，人们逐渐意 识到企业参与问题的重要性：一方面，我国职业教育发展的 最大瓶颈在于企业的参与不足。由于行业、企业没有被有效 纳入改革系统，导致职业教育改革只能在政府、学校之间进 行，进而导致职业院校只能闭门造车，人才培养难以适应行 业、企业的需要，也难以满足学生的就业与发展需要。另一 方面，职业院校脱离行业、企业办教育，不仅耗费大量资金 在低水平的实训设施设备的重复建设上面，又不能有效利用 企业资源，本质上也是一种巨大的资源浪费。因此，有效推 进企业深度参与职业