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1、基于公共组织绩效评估发展趋势的思考 论文关键词：政府；绩效管理；绩效评估 论文摘要：为提高组织绩效水平，运用公共管、绩效管理的相关理论，通过借鉴国外公共组织绩效评估的实践经验，出公共组织绩效评估发展的四个阶段，以及当前公共组织绩效评估发展的三个新特征。提出公共组织绩效评估应注重对绩效过程的研究、对评估对象的选择性研究、对公共组织绩效评估的多维度研究和制度性建设，为建立“行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁”的政府和提高公共组织绩效提供了理论参考。 温家宝同志在2007年召开国务院廉政工作会议上指出，今后要抓紧建立政府绩效评估制度，科学评估政府工作人员履行职责的情况。近年来，政府绩效管理越来越
2、受到国家高层的重视，各地的改革者们对于政府绩效评估的应用和创新越来越普遍，学术界对政府绩效的研究也逐渐成为热点。“但与发达国家的实践相比，我国公共组织绩效评估的规范化程度明显不足，缺乏统一规划和，评估活动分散在多种管理机制中，由此带来了评估内容和侧重点上差别大、评估标准不统一、评估程序和方法不一致等问题，影响了评估在实践中的效果。”之所以会造成这种困境，主要是由于国内对于公共组织绩效评估的认识还处于较主观感性的阶段，我国公共组织绩效评估无论在理论上还是在实践上都还不成熟，仍处于起步探索阶段。这就要求我们从多个层面对当前公共组织绩效评估的认识做进一步的反思和研究。 一、组织绩效评估研究概述 当前
3、我国公共组织绩效评估的理论和实践受到新公共的影响。新理论是“管理主义”运用于公共部门的结晶，所谓“管理主义”，是企业管理领域长期流行的一套管理。作为公共管理重要组成部分的绩效管理也深受了“管理主义”的影响，在其发展过程中处处体现着“管理主义”的烙印。对绩效管理(Performance ManagementPM)的认识，西方国家进行了许多研究，最早可追溯到19世纪初的罗伯特欧文(RobertOwen)，他将绩效评价引入苏格兰而被称为“人事管理之父”。美国军方也于1813年开始采用绩效评价，美国联邦政府则于1842年开始对政府公务员进行绩效评价。以公共组织为对象的绩效评估于60年代中期始于美国，7
4、0年代初达到高潮。特别是20世纪80年代以后，许多学者针对绩效管理的内涵提出了许多不同的观点。20世纪80年代中期以来，西方国家普遍实施了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估。回溯公共组织绩效评估发展的历程可以发现，公共组织绩效评估更多地受到了私营部门成功应用绩效管理和管理新理念应用示范效果的影响，早期的效率研究基本上使用私营部门管理效率研究的概念、模式和结论。为了更好地研究公共组织绩效评估，有必要回顾一下私营部门绩效评估发展阶段及其特点。 (一)早期的业绩评价 从19世纪初开始，企业生产规模不断扩大、经营地域不断扩展，19世纪末，企业的管理者根据各自行业的经营特点先后建立了相应的业绩评价
5、指标用于评价企业内部的生产效率。这些企业的管理者普遍认为，如果企业的基本经营活动被有效地执行了，那么企业将会获利。用于评价这些基本经营活动被有效执行的业绩指标，都是通过将投入资源转化为完工产品或销售收入来计量经营效率的。 (二)评价指标阶段 在20世纪初的生产管理阶段，巨大的空间使规模成为企业制胜的“法宝”，企业的目标主要是通过提高生产效率来追求利润最大化。由于不断地通过外部扩大生产规模，所以，庞大的是企业最为关心并评价以投资报酬率为核心的财务指标。应用最为广泛的评价指标有投资报酬率、权益报酬率和利润等财务指标。 (三)价值评价指标阶段 价值模式的产生和发展与以股东价值最大化为导向而进行的业绩
6、评价指标的改进密不可分，价值模式站在股东的角度来评价企业的业绩，能够有效地将与日常业务决策与激励机制有机地联系在一起，最终为股东创造财富。它所使用的评价指标主要是经过调整的财务指标，或根据未来现金流量得到的贴现类指标。 (四)平衡评价指标阶段 20世纪70年代以后市场竞争日益激烈，企业面临的日益复杂。为了应对这些环境的变化，企业注意到必须将各职能部门协调统一。本阶段最大的突破就是引入了非财务指标，通过指标间的各种平衡关系以及战略指标或关键指标的选取来体现出企业不同利益相关者的期望，从而实现企业价值最大化的目标。 私营部门绩效评估发展的前三个阶段，分别反映到公共组织绩效评估领域体现为经济(Eco
7、nomy)、效率(Emciency)、效益(effctiveness)，英国政府在绩效评估的具体实施过程中，就是围绕着“三大E”展开。70年代以前的行政效率研究中照搬多于创新，基本上嫁接效率研究的概念、模式和结论。忽视“公共性”是传统行政效率研究中的一个重要缺陷，而公共性凸现则是当代行政效率研究的一个重要发展趋势。公共组织追求公共性的天然本性与管理学中的效率第一的传统发生了矛盾，行政学家英格拉姆(Inglam)提出“有许多理由说明为什么政府不同于私营部门。最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的惟一目的，还存在其他目标”。近20年来，西方国家为应对科技进步、全球化和国际竞争的环境条
8、件，解决赤字和公众信任问题，虽然，普遍在公共组织绩效评估实践中强调以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估，但私营部门绩效评估理念的不断更新对于公共部门绩效评估的影响不是减少了，而是更加丰富了公共部门绩效评估的内涵。私营部门绩效评估从方法、理念上仍在不断影响着公共部门的绩效评估的发展。随着公共组织外在环境的日益复杂化以及各种新理念的提出，当前私营部门绩效评估的发展对我们对公共组织绩效评估的认识产生了新的影响。 二、当前国外公共部门绩效评估的新特征 国外公共组织经过多年的研究与实践，已经构建了比较完善的绩效管理体系。对国外绩效管理理论研究及实际操作进行分析，通过对绩效评估的组织特征、环境支持体系
9、以及管理内容等方面的考察，可以发现绩效评估发展到现在已经具备了很明显的三个特征，这些特征同时与绩效的形成、发展及结果等评估也是密切结合的，具体言之，当前公共组织的绩效评估具有如下特征： (一)动态性 国外公共组织绩效管理的实践越来越重视组织绩效的动态性的研究。绩效的动态性也就是组织绩效随着时间的推移会发生变化。原来绩效差的其绩效会转好，而原来较好的绩效也会变差，这就要求在评价一个组织的绩效时必须充分注意其动态性，以发展的眼光、动态的思维去看待当前的绩效。动态性是基于评估客体的优势随着激励方式的变化、环境的改变而不断变化，在评估某一公共组织绩效时不仅要与其他组织进行横向对比，还要与该组织自身进行
10、纵向对比，使评估结果更客观、公正，有利于组织以及组织内的个体向提高自身优势的方向发展，从而提高个体绩效。同时，要以动态的观点去不断完善评估机制，以保障最终提高绩效的目的。 (二)多维性 国外公共组织绩效评估越来越呈现出多维性特征。公共组织绩效的多维性指的是需要从多角度、多维度去分析、评价绩效。不仅要考虑某个组织的绩效结果(如质量、数量、时间等指标)，还要考虑其行为过程、财务状况以及顾客满意度等方面。根据不同的评价目的，可能选择不同的评价指标，而且多个维度的权重也各不相同。因此，在设计绩效管理体系时往往要根据组织战略、以及归纳岗位特征等方面的情况设计出一个由多重评价指标组成的评价指标体系，这个体系包括多种维度。1993年坎贝尔(CampbeU)和赛奇(Sager)提出绩效是自我控制的与组织目标相关的行为。在定义中隐含了绩效是多维的、与组织目标相关的工作行为有多种类型，且并不是工作中的一切事情都必须与任务有关。1978年卡塔兹(Katz)和康(Zahn)提出了个体绩效三维分类法。这种分类方法也是对工作绩效划分的最基本理论框架之一，1990年坎贝尔提出维度绩效理念，他对绩效结构进行了重新划分，将其划分为八个独立的成分即八个维度，分别为：工作特定的任务熟练程度；工作非特定的任务熟练程度；书面语口头交流的任务熟练程度；努力；遵守纪律；为团队和同事提供便利；监督与领导；管理。
