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1、文化产业融资模式法律创新研究报告（全文）为贯彻中共中央关于深化文化体制改革推动社会文化大发展大繁荣若干重大问题的决定以及中办、国办联合印发的国家“十二五”文化改革发展规划纲要，在“十二五”期间，我行拟对文化产业提供逾2000 亿元的融资支持。为助力业务发展，我们积极贯彻陈元董事长“探索符合我国文化产业特点的融资支持新思路、新方法、新模式，推动文化产业跨越式发展”的指示精神，按照之杰副行长“完善文化项目补贴与我行贷款配套的机制，在信用结构等方面探索有利于文化产业发展的机制、产品和服务”的工作要求，我们结合文化产业自身特点，依法探索了如何有效利用知识产权等担保资源，如何发挥各项专项补贴资金的最大风
2、险分担作用等，提出操作建议。一、文化产业概述和我行支持领域（一）“文化产业”沿革2000年，中共十五届五中全会第一次正式使用“文化产业”这一概念后，国家相继出台了多项扶持文化产业发展的具体政策，包括中共十七届六中全会审议通过的关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定（下称“决定”）、中办和国办联合印发的国家“十二五”文化改革发展规划纲要（下称“纲要”）等。（二）“文化产业”定义2003年9月，文化部制定下发的关于支持和促进文化产业发展的若干意见将文化产业界定为：“从事文化产品生产和提供文化服务的经营性行业。文化产业是与文化事业相对应的概念，两者都是社会主义文化建设的
3、重要组成部分。”2004年，国家统计局印发的文化及相关产业分类（国统字200424号），明确“文化及相关产业是指为社会公众提供文化、娱乐产品和服务的活动，以及与这些活动有关联的活动的集合”。（三）“文化产业”分类1.标准分类2004年，文化及相关产业分类将文化产业分为9大类、24 个中类和80 个小类，但相关分类已经不能完全满足经济需要。2.最新分类2011 年11 月，中共十七届六中全会发布决定，将我国文化产业重新划分为两大类、11 个小分类：一是传统的文化产业：分为7个种类，包括出版发行、影视制作、印刷、广告、演艺、娱乐和会展等。二是新兴文化产业：分为4个种类，包括文化创意、数字出版、移动
4、多媒体与动漫游戏等。（四）我行支持领域据陈元董事长在“支持文化产业大发展大繁荣”工作会议上的讲话，我行重点支持以下三类文化授信项目：1.文化基础设施领域，继续发挥我行在基础设施领域主力银行的优势和作用。2.公共文化服务设施领域，满足宣传思想文化领域的融资需求，重点支持广电网络整合、有线电视数字化平移、移动多媒体广播电视、网络广播电视、数字化影院等文化宣传领域的项目。3.特色文化产业领域，主要包括文化旅游、文化科技创新、体育产业等特色文化创意类项目。本文将围绕上述三类文化产业项目进行分类讨论和研究。二、对文化基础设施类项目，抓住平台规范以来政府破解公益项目融资瓶颈的契机，推动政府优化土地运作、建
5、立新型支持模式文化基础设施类项目，与我行传统的基础设施项目类似，一般具有公益性，本身不产生收入或收入较少，往往需要政府注入有效资产，如土地等，对政府的土地财政依赖较大，2010年以前，此类大部分项目均由地方政府融资平台承贷。2010年以来，国务院对地方政府融资平台规范以来，银监会陆续出台了一系列规范文件，尤其是，新近出台的中国银监会关于加强2012 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见（银监发201212号），对公益性项目建设再出限制性规定：该意见第三条（十二）项要求严格把握平台贷款投向，仍按平台管理类的新增贷款主要投向收费公路项目、国务院审批或核准且资本金到位的重大项目、土地储备类项目和
6、保障性住房项目、农发行支持且符合中央政策的农田水利类项目和工程进度达60%以上且现金流量达到全覆盖的在建项目，意见第四条（十七）项更是明确要求“各银行不得向退出类平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款”。根据这些规定，各银行向文化基础设施类项目发放新增贷款明显属于被限制的范围。在此背景下，参照国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019号）中关于“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题”、“对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司充实公司资本金实现商业化运作”等规定精神，政府需
7、要在平台、退出类平台之外支持新的市场化运作的借款主体，银行也需要探索新的市场化融资模式，同时要合法合规的锁定政府信用。我们认真梳理、研究了授信法律审查中遇到的几种融资模式，并有针对性的跟踪了我们提出的相关法律完善建议的落实情况，了解了相关地方政府的利益、立场等。在此基础上，主要围绕土地资产运作、信用结构和项目现金流方面的构造问题，依法提出如下完善建议：（一）对依赖土地收入还款的项目，完善土地资产运作方式，依法构建还款来源和信用结构土地是地方政府持有的最大资源，政府利用“土地”支持企业建设基础设施是较为常见的模式，尤其是在无收益的基础设施项目中，利用好政府提供的土地，完善土地资产的运作方式，对构
8、造还款来源和抵押担保措施至关重要。我们建议从土地取得和处置两个环节着手依法做实信用结构和还款来源：1.土地取得环节企业如何从政府手中获得土地用于融资抵押，直接关系到该地块的合法稳定性及抵押、变现价值。（1）常见的土地取得方式有三种，出让、划拨和作价入股。“出让”，指政府在一级土地市场上，依法将土地使用权，对外“招拍挂”或者协议出让给企业，企业与政府签订土地出让合同，并按合同约定全额缴纳土地使用权出让价款（包括土地有偿使用费和其他费用等）后，办妥土地使用证。未按照合同约定足额缴纳土地出让价款，并提供有效缴款凭证的，不能取得国有土地使用证，违规取得的土地使用权证存在被收回的风险。“划拨”，指政府无
9、偿将土地使用权提供给企业。依据土地管理法第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，法律、行政法规规定的其他用地“经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。同时，按照现行土地划拨用地目录，可依法划拨的土地范围比较狭窄，对于经营性用地均需要通过出让方式取得。“作价入股”，指政府将土地使用权作价出资给企业，作为企业的注册资本；土地使用权作价出资（入股）形成的股权，由政府委托有资格的国有股权持股单位统一持有。依据土地管理法实施条例第二十九条的规定，国有土地有偿使用的方式包括“作价出资或者入股”。（2）“出让”操作
10、中面临的问题和建议“出让”是一种有偿取得土地使用权的方式，而且是目前主要的土地取得方式。以出让方式获得土地，应缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用。土地管理法第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”。国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知（国办发2006100号）第一条规定：“对未按照合同约定足额缴纳土地出让收入，并提供有效缴款凭证的，国土资源管理部门不予核发国有土地使用证。，对违规核发国有土地使用证的，收回土地使用证，并依照有关法律法规追究有关领导和
11、人员的责任。”因此，违规取得的土地使用权证存在被收回的风险，担保和还款来源有可能因此落空。应当注意的是，实践中有土地“空转”做法，即地方政府先向企业提供资金用于缴纳土地出让价款，或企业自有资金缴款后，政府将将本级财政收到的可支配土地出让收入再返还给企业，使企业“零成本或低成本”拿地。目前在国家层面的法规中尚未正式确认土地“空转”做法的合法性，但部分地方政府早已出台了相应的地方法规并开展实践操作。下面以上海和天津的做法为例简要加以介绍。上海：上海市关于进行盘活工商企业国有房地产试点的实施意见（沪府发199560 号）、上海市经济委员会、市房屋土地资源管理局、市国家土地资源局等关于上海市工业系统盘
12、活企业国有房地产试点的实施意见（沪经企199763号）规定，经上海市政府批准纳入“空转试点”的企业集团，由市房地局与其签订土地使用权出让合同，由市财政局、市房地局按照核定的土地使用权出让金额通过支票背书的方式进行空转，其做法是：市财政局按土地使用权出让合同的出让金金额，以转帐支票将出让金直接划转给试点企业集团，企业集团在账务上作“国家资本金”的增加并同时增加其他货币资金；企业集团记账后，以支票背书向市房地局交付出让金，账务上，在减少其他货币资金的同时增加无形资产（土地使用权）；市房地局记账后，以支票背书向市财政局上缴出让金。上海市还规定：试点企业集团通过空转取得的土地使用权转让（即“实转”）时
13、，应在原签订土地使用权出让（即“空转”）合同的基础上，签订土地使用权出让补充合同并补交土地出让金。天津：关于土地空转的规定，主要是天津市政府办公厅转发的市体改委关于选择部分企业进行盘活国有房地产存量试点的实施意见（津政办发199676 号，已于2008 年4 月30日被天津市政府废止，被天津市国有土地有偿使用办法所取代）、市土地局等有关部门制定的工商企业存量国有土地使用权出让试点操作办法（地籍字199742 号）和天津市国资局关于对土地“空转”转为“实转”运作中办理有关手续的意见（津国资1997194 号）。天津的做法是：对经批准进行国有土地使用权“空转”的试点单位，首先由市土地局与其签订土地
14、使用权出让合同，再由市财政局按土地使用权出让合同确定的出让金额与其签订投资协议书，将土地出让金以国家投资形式注入试点单位，之后由试点单位开具支票，以支付出让金方式缴入市土地局账户，市土地局据此立即开具同等面额支票，将土地出让金缴入市财政局账户，市财政局再开具同等面额支票，将土地出让金划入试点单位账户。账务处理上，试点单位将出让金缴入市土地局账户时，借记“无形资产土地使用权”，贷记“其他货币资金”，其收到市政府投资转入的土地出让金后，借记“其他货币资金”，贷记“实收资本国家资本金”。当试点企业通过“空转”取得的土地需要处置，即进入“实转”时，其应与土地管理部门重新签订土地使用权出让补充合同，并按
15、规定补交了土地出让金后，土地管理部门向试点企业新颁发的国有土地使用证。上述“土地空转”操作模式，从目前可以查到的资料中，尚无国家有关部门叫停或处罚上述“空转”做法的文件或案例，实践中也有其他地方政府在加以运用。我们认为，在现行法律环境下，如要采用这种“空转”的做法，需要把握好两个环节：一是必须遵守现有土地相关法律规定，在企业拿地过程中严格按照商业用地招拍挂或协议出让等有关规定，全额支付土地出让价款；二是必须为政府向企业提供的资金寻找合法名义，确保相关资金合规。具体而言就是，明确政府出资设立企业、以“注册资本金”名义向企业提供初始资金，然后企业再用该资金缴纳土地出让价款，取得土地使用权用于抵押融
16、资；如果采用企业自有资金先缴后返，一方面政府要注意合规分配土地出让价款，即上缴中央部分的收益必须缴足，同时按照相关土地出让收入支用范围、比例进行分配后剩余的可支配的出让收入方可返还给企业（按这种程序操作后相关拿地成本较以往“空转”拿地成本提高），同时，返还时可以政府提供“项目资本金”等名义返还土地出让收入，避免涉嫌“以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”的违规操作，以确保企业取得的土地使用权合法、稳定。（3）“划拨”操作中存在问题及建议“划拨”对政府和企业较为便捷且成本较低，但对于银行来说，却存在两个问题：一是抵押变现困难。划拨土地的用途有严格限制，仅能用于国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源
