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1、一项坚持以人为本、落实科学发展观的民心工程新型农村合作医疗制度在偏远地区实施情况的调查曹裕吴师法苏艳蓉马箭一、调查背景我国从2003年开始试点推行的新型农村合作医疗制度（以下简 称“新农合”）是一项关系到我国九亿农民福祉的“德政工程”，党 中央和国务院非常重视这项工作。2006年国务院政府工作报告 要求将“新农合”试点范围扩大到全国 40%以上的县市。2007年 春节温总理在东北视察工作时再次强调要把“新农合”建设作为为 农民办的“重要实事之一”。同年在政府工作报告中更是明确要 求要将“新农合”建设推进到全国 80%以上的县市。正是由于党和政府的高度重视，几年来，“新农合”试点市县创 造了丰富
2、的经验，农民参加“新农合”的积极性更是空前高涨。实 践证明，在全国普及“新农合”，对于提高农民的健康水平，减轻农 民的医疗负担具有重要的作用。但由于我国幅员辽阔，各地经济水 平发展差异较大，在全国各地尤其是偏远地区试点工作中，还存在 不少亟待解决的问题。采取积极措施，妥善解决这些问题，对于完 善和巩固“新农合”，增强农民健康保障，减轻农民医疗负担，加快 社会主义新农村建设，促进社会稳定，坚持以人为本，落实科学发 展观，构建社会主义和谐社会无疑都具有非常重要的意义。二、调查地点、方式为了深入了解“新农合”的实施情况，我们中南大学商学院、 法学院、冶金院、艺术院四位同学从2005年暑假开始先后深入
3、到湖 南省花垣、芷江、会同、中方、洪江、靖州、新晃、慈利等偏远贫困地区进行了实地调查。我们采用实地考察、走访群众、查阅资料、 小型座谈、电话访谈等方式获取了大量资料和数据。这些被调查的县市开展“新农合”试点时间不同，又分属革命 老区、少数民族地区、贫困地区，它们所总结的经验和遇到的问题， 对我们在偏远地区推广“新农合”、在全国普及“新农合”具有重要 意义。三、调查内容（一）试点单位的成效与经验湘西自治州花垣县是湖南省2003年推行“新农合”的首批试点 县；怀化市芷江、会同、中方县以及张家界的慈利县于 2006年开始 试点推行；怀化市新晃县、靖州县、洪江市 3个县市是2007年的 新增推广点。目
4、前这些县市“新农合”的创建工作已经全部完成， 运行较好。我们将调查结果分析如下：1、试点单位筹资情况相对到位图一怀化市新型农村合作医疗参合筹资情况（截止07年元月31日）3000000200000（厂0芷江会同中方洪江市靖州新晃!农业人口数（单位：人）308652297715249344363785203275223041|参合人数（单位：人）2481242132971869392539951740001649951 口参合金额（单位：元）2481000.02133000.01869000.02540000.01740000.01649950.01000000I农业人口数（单位：人）：参合人数
5、（单位：人）参合金额（单位：元）从图一可见怀化市所辖县市筹资情况都较好，截止2007年1月底已达1272.8万元，其中芷江县5704位五保户、贫困户的7040 元全部由相关部门代缴。图二中慈利县于 2006年11月底已筹资 2197.5万元。同时，湘西州花垣县道二乡美惹村的 628人全部参保。图二慈利县新型农村合作医疗参合筹资情况（截止06年11月26日）2、各地农民参合率逐渐提高试点最早的湘西州花垣道二乡美惹村参合率从2005年底的78%上升到2006年底的100%，在少数民族地区市（县）中，该县 农村参合率和城乡覆盖率，目前位居全国第一。图三花垣县美惹村新农合参合率_1 2004年 12月
6、_1 2005年 12月 -2006年8月其他选点调查的地方，农民积极性都较高，参合率大都呈上升趋势 （见图四、图五），可见该制度已逐渐被农民所接受。图四图五100截止2007年1月31日的参合率（）801206040200芷江会同中方洪江市靖州新晃花垣慈利一一参合率（%）80.4177.55278.35472.33185.17477.30610074.5但值得注意的是，今年2月怀化靖州参合率从2006年12月前 的85.6%下降到了 85.17%，下降比例为0.43%，这个数字虽然不 大，但也反映出一些问题。通过我们走访，究其原因主要是该县外 出务工人员增多，很多人考虑到要外出打工，再加上该
7、制度刚刚推 行，当地宣传不够到位，群众没完全了解“新农合”，所以，参合率 不很稳定。3、政府逐渐展开相应工作在几个试点地方的调查中，我们了解到各地政府为发展“新农 合”做了大量工作：（1）切实加强了领导工作慈利县县委、县政府高度重视“新农合”工作，把它纳入农村 工作总体部署，主要领导都亲自过问“新农合”工作，并深入农村 开展调查。美惹村作为花垣县医疗卫生服务体系重要部分，村里设 立了“新农合”工作联络员，由村长和村支书具体负责。在怀化各 市县，相关领导亲自担任“新农合”领导小组组长，县里大都设立 了“新农合”办公室、乡里设立了“新农合”管理站或监督委员会 （如新晃侗族自治县洞坪乡设立了监督委员
8、会）、村里设立了“新农 合”工作联络员（如花垣县道二乡美惹村）。（2 ）制定了相应的规章制度通过走访，我们把调查到的“新农合”试点县市区实施方案部 分要点汇总在两张表上，便于对比观察。表一：调查的“新农合”试点县市区实施方案汇总表 1（2006年底）县市特殊门诊补助（病种及补助办法）以及分娩补助办法怀化市芷江不同病种分别补600元或300元；平产150元/人次并发症、剖宫产按住院比例报怀化市会同癌症、白血病、脑血管意外后瘫痪、尿毒症透析、肝硬化晚期、系统红斑狼疮、器官移植 术后病人、肺心病、风心病、糖尿病、类风湿、慢性再生障碍性贫血15% ;平产人平100元怀化市中方起付线：300元，比例：4
9、0%,特殊疾病封顶线2000元，慢性疾病封顶线1500元；平产300 元/人次，并发症、剖宫产按住院比例报怀化市洪江癌症病人的门诊化疗，放疗费用，肝硬化晚期，尿毒症病人门诊和透析治疗费用，器官移植抗排斥费用，按住院处理；符合计划生育规定的住院分娩平产补助200,并发症治疗按正常疾病住院治疗给予补助怀化市靖州正在制定；计划内平产 200元/人怀化市新晃正在制定湘西州花垣大病住院补偿按乡县州级医院分别扣除100元、200元、300元的住院费用后，补偿最高限额每人每年5000元，对重大疾病住院治疗的，在最高限额5000元的基础上可再享受 5000元的限额补偿；独生子女户、两女结扎户，其大病住院补偿最
10、高限额7000元；住院分娩补偿每人每次定额补助 200元。张家界慈利在定病种、定疾病程度、定补偿范围类补助70% ;平产补助120元、难产、剖宫产按大病住院比例补助标准执行表二：调查的“新农合”试点县市区实施方案汇总表 2（2006年底）县市起付线（元）封顶线（元）家庭门诊账户设置及标准怀化市芷江一级医院50；二级医院200；三级医院500 ;省级医院1000150005元/人年怀化市会同乡级卫生院100；县级医疗机构240 市级医疗机构800;省级医疗机构1000150006元/人年怀化市中方一级医院50;市级一类医院300；市级二类医院500；市级三类医院500；省级医院100015000
11、6元/人年怀化市洪江乡镇：100;县级：300；市级：1000；省级：1500150005元从怀化市靖州乡镇卫生院100元；县级医院300元；市级医院800元；省级医院1000元150006元从怀化市新晃乡镇卫生院100；县级医院300；市及医疗机600；市及以上医院800；外地市以下医院400市及以上医院800150008元湘西州花垣乡级医院100；县级医院200;州级医院300150006元/人年张家界慈利乡级医院100;县级医院500;县外医院8008000不设花垣县自“新农合”试点工作开展以来，先后出台了合作医 疗实施暂行办法、合作医疗工作要点等规章制度。这些制度为“新农合”的规范化运
12、作提供了保障；慈利县为监管出台了一些办 法、制度，如定点医疗机构管理办法、考核细则等；怀化各 市县同样也出台了一些规章制度，如病种费用限额。（3 ）加大了宣传力度通过我们调查发现，宣传并解答好农民有关“新农合”的疑问 是决定“新农合”试点工作能否顺利发展的重要因素之一。道二乡 美惹村先后召开大小动员会120多次，印发“新农合”宣传资料200 多份，他们采取村干部包组，组长包户的办法，向农民反复宣讲“新 农合”的意义、好处及参加后的权利与义务，解答患病后的就医及 报销方式等具体问题，解除农民的疑虑与担心。同时，我们还在村 里看到很多标语，如“每月不到一块钱，合作医疗保一年”、“疾病导致贫困，防贫
13、先保健康”等。通过深入宣传发动，提高了道二乡 美惹村农民参与“新农合”的积极性。在怀化芷江侗族自治县我们 了解到当地群众大都是通过政府组建的文艺宣传队开展的宣传活动 了解“新农合”。文艺宣传队自编自演以“新农合”为内容的群众喜 闻乐见的文艺节目，通过乡镇赶集演出、受益农民现身说法、有奖 知识问答等方式使乡亲们对“新农合”有了较深的了解。这种创新 的宣传模式在偏远地区是很有借鉴作用的。（4）建立健全了网络系统2007年初，慈利县37家定点机构全部安装了计算机网络管理 系统，并购置电脑44台，建立了参合档案，完成了信息核对、整改、 医疗证打印工作，全面实现网上兑付、网上审核、网上报帐。怀化市县在启
14、动工作中，对管理人员加强培训，使电脑操作人 员达到合格要求。如会同县10天完成了 20.6万人信息录入，再用 10天完成了 6.1万本制证工作，而后用10天完成了证件发放，大 大提高了工作效率。怀化市、县管理人员还建立了自己的QQ群（33082426），平时在网上交流，方便了工作的开展。花垣县已经启动了湖南耒阳网络科技有限公司技术支持的合作 医疗管理系统，全称为湖南新型合作医疗信息网。调查过程中， 我们得知，只要有电脑上网就都能看到上面所有信息，包括报销公 示。这种透明化管理，深得农民的信赖。4、广大群众得到了实惠（1）得到补助人数甚多从动态调查过程来看，很多农民从“新农合”中得到了一定的 实惠，降低了农民因病返贫、致贫的风险，慈利县 2006年1-8月， 全县大病住院总补助人次为：表二慈利县2006年1-8月大病住院总补助人次总补助人次省级补助人次市级补助人次县级补助人次乡镇级补助人次16524111338390312172从表中我们可以清晰的看出慈利县 2006年1-8月大病住院总 补助人次主要集中在乡镇级补助上面，达到 12172人次，约占总参 合人数的73.66%。表四：怀化市三个县的2006年住院补偿情况统计表县名住院补偿人次数（人次）合计县以上 医疗机构县级 医疗机构乡（镇）卫生机构芷江县174928665
