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1、我国国有资产管理体制的历史回顾及分析（一）历史沿革我国国有资产管理体制改革的进程，伴随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的全过程。主要经历了三个阶段：第一阶段：计划经济体制下的国有资产管理基本特征：1、国有企业众多；2、指令性计划的资源配置方式；3、庞大的政府管理机构；4、企业不是独立的经济实体和市场主体。第二阶段：我国国有资产管理体制改革的探索自1978年改革开放以来，我国国有资产管理体制改革的探索，大致可划分为三个步骤：第一步：对企业实行放权让利。从1979年开始，国务院发布了一系列有关“扩权”、“让利”的重要政策，扩大国有企业经营自主权，并于1983年和1984年分别实行了两步“利
2、改税”，将企业实现利润的一部分以所得税和调节税的形式上交国家财政。第二步：实行所有权与经营权以及政企职责初步分离。从1984年开始，以十二届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定为标志，确认了企业所有权和经营权可以适当分离，政企职责可以分开。以“两权分离”和“政企分开”为特征的多种经济方式，如承包经营责任制、租赁经营责任制、资产经营责任制等应运而生。第三步：开始触及产权制度的改革。从上个世纪80年代开始，由于股份公司、企业集团等企业组织形式的出现，1986年开始兴起企业转让、拍卖，以及企业之间的合并、兼并、收购等。为有效地进行国有资本所有权管理，1988年，国家成立了国有资产
3、管理局，对国有资产管理进行了一系列新的探索。1. 1988年至1990年，国有资产管理局成立初期，主要是创建机构，配备队伍，开始专职进行国有资产管理，但并未明确区分国家作为社会管理者和国有资本所有者的双重身份。2. 1991年到1995年，初步形成了“两个系统”、“三个层次”、“四个体系”的国有资产管理体系构建思路，即：国有资产行政管理监督和国有资本经营管理两个系统；各级政府下设专职的国有资产管理部门、国有资产管理部门下设的中介性国有产权经营机构和接受国有资本投入的企业三个层次；国有资产基础管理工作、经营效益评价、产权转让市场以及立法监督四个体系。3. 1996年至2002年，以政府机构改革和
4、转变职能为标志，围绕初步建立起符合社会主义市场经济体制要求的、权责明确的国有资产管理、监督和营运体系为目标，明确提出了大多数国有企业建立现代企业制度，实行政企分开。1998年，撤销国家国有资产管理局，并对国有企业管理进行了分工（企业主要经营者由人事部和企业工委负责，资产及其相关财务管理由财政部负责，企业重大决策由有关部门负责或报政府批准），同时实行向国有企业派出稽查特派员制度，2000年成立中央企业工委后，又将稽查特派员改为监事会。第三阶段：建立新的国有资产管理体制2002年11月，党的十六大提出，在坚持国家所有的前提下，在中央和地方政府分设国有资产管理机构，建立管资产和管人、管事相结合的国有
5、资产管理体制。2003年3月，全国人大十届一次会议第三次全会表决通过关于国务院机构改革方案的决定，批准设立国务院国有资产监督管理委员会，标志着我国国有资产管理体制进入了又一个新的发展阶段。（二）国有资产管理体制改革中的理论思考从放权让利到承包经营，从利改税到两权分离，再到成立国有资产管理局专司国有资产管理职能，及其以后对国有资产管理体制改革进行的一系列探索，都取得了重大进展和积极成果，但一直都没有形成科学统一的管理体系和明确有效的管理思路，仍然没有从根本上摆脱计划经济和单一国有企业为管理对象的管理模式，特别是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国有资产管理体制中的一些突出矛盾和问题日益凸显出
6、来。1. 出资人缺位与出资人越位现象并存且引发冲突；2. 企业外部干预过多与内部人控制并存且引发矛盾；3. 激励效率递减与监督约束成本递增并存且互为因果。在这些困惑中的反思主要有：1. 矛盾的根源在于国有资产管理体制；2. 体制的深层次矛盾在于所有制；3. 产权制度改革是杠杆。（三）新一轮国有资产管理体制改革的背景党的十六大报告把建立国有资产组织与管理体系与坚持和完善我国基本经济制度相提并论，意义重大。从某种意义上说，这一体系的建立是中国共产党执政兴国的经济基础，也是我国经济体制改革沿袭二十年来所遵循的渐变稳定、逐步发展市场经济的改革方法论的又一个创举。1. 坚持市场经济方向，搭建公有制和市场
7、经济的桥梁中国经济体制改革的前二十年重点解决了市场经济的发展方向以及市场经济的运行机制问题。但是，宏观市场环境具备后，微观经济的运行载体如何构造就成为关键。（ 1）市场经济难以在一个所有者内部实现市场经济不可能在一个所有者内部完成交换，在一个以国有经济为主导、以中央为惟一主体集中国有经济产权的市场经济环境中，只能是一个所有者内部左兜与右兜的关系。在国有企业与国有企业之间，在国有企业与政府之间，就出现了说不清的矛盾，理不顺的情结，我们始终被国有企业不能完成制度性脱困所困惑。因此，如何在坚定市场经济方向的条件下，从产权上去构造能够适应这个市场经济环境的运行载体就成为改革的关键。国有企业产权制度的变
8、革，决定着我国市场经济中商品生产者的地位能否真正形成。解决这一问题，一方面传统的公有制模式必须打破，另一方面，如何在公有制模式创新的前提下推进市场经济，又不能从国外照搬照抄。中国市场经济载体的构造是在公有制的背景下，这是中国的特殊国情。现行的公有制模式归根到底还是政府所有制，从法律上看，现有的政府所有制形态是惟一主体论，即中央政府作为惟一的法律主体，代表全国管理国有资产，但一个主体是不能构造出真正的市场经济的。（ 2）外部多元化的困惑现实当中又客观存在着地方的国有资产。省、市、区、县政府层层都有国有资产，但是在法律上不能保证，仅仅是一种中央所有、地方分级管理的模式。在这样的矛盾下，要发展市场经
9、济，就面临一个选择：是一步到位搞国有经济的外部多元化，还是分步到位先搞公有制内部的多元化探索，然后逐步实现最终要达到的目标。没有西方经济学家能告诉我们怎样去做，也不能去简单重复西方100年前所走过的所谓市场化、私有化、民主化的道路，更不可能去借鉴进行“休克疗法”的前苏联和东欧国家的改革，只能考虑我们的经济发展速度、社会承受力度、社会安定程度的统一，去走一条有中国特色的市场化发展道路，通过创新赶超发达国家的市场经济。（ 3）内部多元化的创举我们把国有资产管理体系的建立当作社会主义市场经济的基本经济制度，这样的构造形成了中国特色改革的创举。中国能不能在一个主体内部完成从一元到多元的构造呢？这是近十
10、年来中国的理论界和政界一直在探索的大问题。不这样做，社会主义的市场经济就无法建立。党的十六大报告明确提出，要在中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构，就国有资产的出资人主体来说，这必将完成从1到300的飞跃，为社会主义市场经济中规范的微观经济载体的多元化构造打下初步的基础。所谓从1到300的跨越，即从目前国有经济的中央惟一主体论，跨越到中央国有和地方两级政府国有并存的国有经济出资人的格局。届时，一个中央，31个省、自治区、直辖市，再加上250多个地区一级的地方政府，就形成了300个左右国有经济的出资人主体。这300个主体均要成立各自相对独立的国有资产管理机构，在不同层面代表着三
11、级政府，行使出资人职能。而它们下边又分别要成立若干家国有资产经营公司，这些资产经营公司从事国有资本的管理和运作，从出资人的角度去和下属的国有独资、国有控股和国有参股的实体企业相对接，完成国有经济内部多元化的构造。这是一支庞大且多元化的国有经济力量，它们将在贯彻公有制为主体的市场经济运行模式中发挥重要的作用。归根到底，这一改革创举的目的是要在市场经济和创新的公有制模式之间搭建中国特色的资本经济桥梁。尽管像意大利、法国、日本和美国等发达国家也有自己的国有企业和联邦经济，但中国这样的国有经济转轨过程这些国家都没有经历过。这一改革是无法简单地用私有化或民营化的提法所涵盖的。所以，用历史和发展的观点看，
12、这一创举将会形成中国迈向市场经济，成功转制转轨改革的重要理论。这是我们必须要看到提出这项改革的大背景。2. 国有资产管理体系是市场经济发展到资本经济时代的产物此次国有资产管理组织体系的建立是基于以下几个基本条件：（1）它是在中国经济市场化的进程中，多种所有制经济并存，出现不同的商品生产者和交换者；（2）我国的市场经济从商品经济进入到资本经济时期，资本被普遍承认，资本收益的准则被共同遵守，国有企业和国有资本完全可以分开，股东已成为现代国有企业中必不可少的重要组成部分；（3）国有出资人仅以股东身份参与国有企业的经营和管理。显然，国有资产管理体系是市场经济发展到资本经济时代的一个产物。这次十六大报告
13、要建立国有资产经营管理组织体系的思想，实际上是和近年来党中央对于国企改革的大思路一脉相承的。（1）在1978年党的十一届三中全会之前，中国在计划经济体制下，全国就是一个大工厂，政资不分，政企合一，企业的人财物、供产销，政府包办一切，国家资产和国有资产划等号，没有必要成立国资委。（2）从1978年12月到1988年十年间，中国的企业改革尽管是经济体制改革的核心，但仅仅是围绕国有企业从生产型转向经营型的放权让利的思路推进。我国的宏观经济运行机制在向市场经济运行机制的迈进中，仅仅实现了从产品经济向实体经济为主的商品经济的过渡，资本的概念还不被人们承认，更谈不上国有资本和国有企业与国有经济的不同。国有
14、企业作为独立法人的投资主体地位并没有确立，而其自身的所有者主体也没有到位，存在着严重的制度性缺陷。无论我们怎么强调国有企业改革的重要性，在具体的实践中，我们不是处在放权让利不够、把企业管死，就是放权让利过大、导致企业内部人控制的失控状态的两难境地。（3）从1988年到1998年，随着股份制在中国的提出，产权改革和资本经济开始在中国出现，中国的国有资产管理局成立。但由于领导层和人们对这一巨大改革转型必要性的认识不足，加上国有资产管理部门一定会从旧的行业管理部门手中接管权力，因此，国资局的工作并没有按预计的方向发展，而是遇到了现实中巨大的阻力。认为中国国有企业的产权已经很清晰，只要抓好管理就能解决
15、国有企业改革的问题，建立现代企业制度就是建立现代企业管理制度的理念占据上风，最终导致国有资产局未能按既定的方向发展，而是被撤销。（4）从1998年至2003年，全国只有上海、珠海、深圳等少数城市保留了完整的国有资产管理体系，或者与后来成立的企业工委两块牌子，一套人马，变相存在并坚持运转。其他省市的国有企业产权改革和国资管理都处于停滞状态。现实中普遍严重发生了国有企业的“婆婆”被撤销后，陷入了内部人控制的处境。国务院不得不又建立了稽查特派员制度和监事会制度。3. 完善国有资产管理体制是中国共产党执政兴国的战略举措4. 1）从产权入手进行改革经济体制改革的攻坚战就是产权，一旦涉及到国有企业产权的改革，就必然会触及到国有企业的所有者政府的改革。从产权入手进行政府的行政组织体制改革，这意味着经济体制改革的深化和政治体制改革的启动。5. 2）国有资产管理体制改革是经济体制与政治体制改革的结合部经济改革的深化直接引出了政治体制改革的问题，即从政府的组织体制改革入手，改革改革者的大
