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1、监管一体化的探索与应用2004 年 7 月，国务院出台关于投资体制改革的决定，提出对非经营性 政府投资项目加快推行“代建制”。“代建制”从更大的范围分离了项目业主关于“投 资、建设、管理和使用”四位一体的同体方式，不只是监控职能而是把项目的实 施建设管理职能都划分出来，由一个专业化的项目管理公司来组织实施，再次较 为彻底地分离了项目业主的自建式，促使项目管理服务更快更好发展。可以说，该决定的出台，是工程项目管理模式变革的又一个里程碑。但 是对于监理行业来说，这却并不完全是一个好消息。因为在目前“专业化”和“强势” 业主的基础上，进一步推行代建制，将进一步压缩工程监理的空间，且容易造成 代建单位
2、与监理单位的职责交叉、多头管理的矛盾。那么，监理的出路在哪？同全国大多数监理企业一样，到了 2007 年前后，江西交通监理公司也面临 着监理业务单一、发展后劲不足、难以形成积累且市场开始萎缩等困境。特别是 2007 年全年经营总额不足 2000 万元，已出现员工思想浮动、人才流失的局面。 2008 年底，该公司新领导班子就位后通过近半年的调研认为：公司要长远发展， 只有走品牌战略、多元化发展之路，必须突破项目代建门槛，以项目代建带动上 下游相关产业发展，提升员工士气。为此，对公司的治理结构和管理机制进行了 大刀阔斧的改革，并成功取得首条永武高速公路的代建任务。2009 年底，江西 交通监理公司
3、又抢抓新成立江西省高速公路投资集团有限责任公司（以下简称 “省高速集团”）的机遇，主动放弃事业单位性质，成为其全资子公司，并更名为 江西交通咨询公司。凭借永武高速公路的成功代建，江西交通咨询公司取得江西省交通运输厅和 省高速集团的政策支持，规定厅属高速公路建设统一由省高速集团委托江西交通 咨询公司进行集中代建，成为项目管理的专业化机构。但承接项目代建任务后， 又面临一些新问题。首先，根据财政部的有关规定，代建管理费只能参照建设单 位管理计取，综合江西省各高速公路建设情况来看，建设单位管理费均不够使用， 有的甚至超额 50% 以上；而作为指定代建任务，节余分成难以合理界定，且一 般需待项目竣工决
4、算审批后。其次，因作为代建单位，根据国家有关法律法规不 能参与监理投标，公司的发展又陷入另一个难题。为此，从促进公司全面发展和管理体制改革创新的角度出发，我们大胆提出 将项目代建管理和工程监理合并的监管一体化管理新模式设想，并开展了大量的 调研工作，论证其可行性。不是没有可行性实行监管一体化模式将面临着两大困难：一是工程监理制。工程监理制是国 家强制规定的，具有明确的工作程序和要求等，监管一体化模式一定程度上对目 前的工程监理制进行了改变；二是招标投标制。根据招标投标法规定，工程监理 属于必须公开招标范畴，但江西交通咨询公司因从事代建管理没有参与投标资 格。通过大量的调研分析，最后我们认为：若
5、操作得当，这两大困难是可以合理 有效解决的，监管一体化模式是可行的。具有管理理论基础工程监理制是政府强 制性监理和企业市场化运作相结合的管理模式，在项目法人与承包人之间引入监 理人作为中介服务的第三方，进而在项目法人与承包人、项目法人与监理人之间 形成了以经济合同为纽带，以提高工程质量和建设水平为目的的相互制约、相互 协作、相互促进的一种建设项目管理运行机制，以促进我国工程建设管理体制开 始向社会化、专业化、规范化的先进管理模式转变。代建制起源于美国的CM项目管理模式，即通过招标等方式，选择专业化 的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移 交给使用单位。推行代建制
6、，实行社会专业化管理，解决了财政性投融资社会事业建设工程 等项目法人缺位问题，有效加强了项目管理，提高了项目管理水平，克服了外行 业主、分散管理、重复机构设置等问题，体现了专业化的现代生产发展的规律要 求，有利于政府职能转变。为更好地理解两者间的相互关系，现将工程监理和代建管理的主要区别列表 比较如下表.从列表分析可以看出：工程监理和代建管理的主要区别在业主授权范 围和合同方式。但从国家推行工程监理制和代建制的初衷来看，都是为了解决政 府的微观工程管理职能和专业化管理问题，都属于业主项目管理的范畴，解决业 主的社会专业化管理。因此，将工程监理和代建管理进行整合，合二为一的管理 模式是具有管理理
7、论基础的，实行监管一体化与推行工程监理制的本源是一致 的。具有相关部委的政策导向建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理 企业的指导意见（建市200330 号）中指出：“鼓励具有工程勘察、设计、施 工、监理资质的企业，通过建立与工程项目管理业务相适应的组织机构、项目管 理体系，充实项目管理专业人员，按照有关资质管理规定在其资质等级许可的工 程项目范围开展相应的工程项目管理业务”，这为监理企业开展项目管理业务指 明了方向。同时，意见指出：“对于依法必须实行监理的工程项目，具有相应监理资质的工程项目管理企 业受业主委托进行项目管理，业主可不再另行委托工程监理，该工程项目管理企 业依法行使监理权利
8、，承担监理责任”，进一步为采用监管一体化模式提供了政 策导向支持。试行项目的可行条件一是井冈山厦坪至睦村（赣湘界）高速公路路线全长 43.574 公里，项目概 算总投资 32.76 亿元，项目的建设里程和投资规模合适，江西交通咨询公司技术 管理力量能满足监管一体化模式的要求。二是根据江西省厅、省高速集团相关文件规定，本项目直接指定由江西交通 咨询公司承担代建任务。江西交通咨询公司承担过江西省内绝大多数高速公路的 工程监理任务，正在代建的永武高速公路建设成效也得到了肯定，具备监管一体 化模式的管理能力。三是为促进江西省承发包模式的创新和扶持做大做强施工企业，井睦项目拟 采用设计施工总承包模式建设
9、和邀请招标方式，承发包模式的改变和邀请招标均 须报江西省政府批准，这为采用监管一体化模式的报批提供了便利。为积极探索和创新项目管理模式，江西交通咨询公司通过积极努力争取，在 取得江西省交通运输厅支持后，报经江西省政府同意，江西省重点工程办公室在 关于井冈山厦坪至睦村高速公路项目设计施工总承包等实施方案的复函（赣 重点字【2011】5 号）中批准同意井睦高速公路项目采用项目管理与工程监理合 并管理模式，并由江西交通咨询公司负责实施。该复函解决了井睦高速公路 项目实行监管一体化模式的法律制度障碍，是监管一体化模式得以实施的基础。从上述分析可以看出，监管一体化模式虽然突破了现行工程监理制，但无论 从
10、管理理论基础、工程监理的本质和管理机制体制改革的发展方向来看，将项目 代建管理和工程监理进行有机整合、实行监管一体化模式是完全可行的，也是国 家建设主管部门鼓励的方向，同时解决了承接代建任务后代建管理费的计取和不 能参与监理投标等问题。在委托方式上，井睦项目作为探索和创新项目管理模式， 经江西省政府批准采用指定的方式直接委托江西交通咨询公司实施。在其他项目 上，推行监管一体化模式，将项目代建和工程监理任务合并后，通过公开招标投 标方式确定管理单位也是完全可行的，同时解决了指定委托造成代建管理费和节 余分成难以界定的问题。实践是检验“监管一体化”的唯一标准通过在井睦高速公路项目实行监管一体化模式
11、，我们最大的体会是：机构大 量精简，项目监管高效，管理效益明显等。一是项目管理机构大量精简。为实施好监管一体化新型管理模式，结合监管 一体化模式的管理需求，江西交通咨询公司从优配置项目管理人员组建项目办， 对代建管理和工程监理的职责进行全面梳理和整合，制定适合新管理模式特点的 规章制度和实施细则，避免管理职责交叉和缺位。项目办内设综合行政处（含行 政后勤、征地拆迁、车辆文秘等）、工程技术处（工程招标、技术管理、合约管 理、基建程序等）、总监办（现场监管、试验检测、履行监理基本职能等）、财 务审计处和政治监察处共五个处室，其中：政治监察处、财务审计处由省交通运输厅和省高速集团委派，履行政治纪律
12、监督和投资监管职能，真正做到了机构精简、责权明确、运转高效、监管有序。二是项目监管高效。井睦高速公路是同时采用监管一体化模式和设计施工总 承包模式建设的项目，新的建管模式由原来的业主、监理、设计、施工四方变成 了监管方、工程总承包方两方，四方沟通协调变为两方直接“对话”，不仅中间环 节减少了，工作一步到位了，而且互相推诿和应付现象少了，凝聚力和战斗力增 强了，基本做到了监管高效、工作顺畅。三是管理效益明显。首先在人员配备上，参照省交通运输厅江西省高速公 路项目建设管理机构设置及人员配备指导意见，项目办需配备 55 人左右；按 公路工程施工监理规范，项目需 30 余名交通运输部核准资格的监理工程
13、师， 加监理员及辅助人员，共约 70 名监理人员；项目管理和监理人员累计将超过125 人。实施监管一体化模式，项目监管人员累计 61 人（其中技术管理人员40 人）。其次是管理费用上，项目批复概算的建设项目管理费中：建设单位管理费 2160 万元，工程监理费5012 万元。从中可以看出，监管 一体化模式采用批复概算建设项目管理费包干使用，管理效益非常显著。再次是增强企业实力方面，通过实行监管一体化模式，培养了一批复合型人才，且为公 司赢得了相关荣誉，增强了企业的综合实力。2011 年 8 月，交通运输部冯正霖副部长在全国公路代建工作座谈会上明确 指出：“代建单位的职责很容易和监理发生交叉，在推进代建工作中，要探索工 程监理制与代建制有机结合，形成新型的项目管理模式。” 从根本上避免了两者 职责上的交叉，极大地提高了项目管理效率的监管一体化模式，正是这样一种新 型项目管理模式。
