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1、“学校管理体制问题”引论【内容提要】我国现行中小学学校管理体制，是带有一长制属性的校长责任制，而在实际运作中，既未充分发挥一长制潜在的管理效率，又不免带有一长制的负面影响。本文通过对学校管理体制的历史的比较的研究，揭示了有关学校管理体制的各种不同的选择，并分析了我国现行学校管理体制的特殊背景，供思考学校管理体制问题和就此进行调查研究的参考。【摘要题】理论方舟【关键& 前言一多年来，人们公认我国现行教育管理体制存在政府统得过死的弊端。为此，舆论界不断发出教育行政部门放权和扩大学校办学自主权的呼声。在此期间，也曾有不少放权举措出台，问题是至今仍未跳出一放就乱，一乱就统，一统就死，死而再放的怪圈。可
2、见，问题的症结不仅在于政府放权，还在于政府把权放给谁，怎样保证放而不乱？多年的教训表明，教育行政体制改革若没有相应的学校管理体制改革措施配套，很可能落空。二在人民共和国历史上，中学和小学先后实行的学校行政制度有校务委员会制 1949-1952 、校长责任制 1952-1957、共产党支部领导下的校长负责制 1958-1963 、地方党委和教育行政部门领导下的校长负责制1963-1967、学校革命委员会制1967-1978 、共产党支部领导下的校长分工负责制1978-1984、共产党支部领导下的校长负责制1984，以及校长负责制1985-这种演变过程，一言以蔽之，是经历在名副其实的校长负责制与名
3、不副实的校长负责制之间长期徘徊之后，长期定格于校长负责制。三校长负责制仿佛是1952-1957 年间校长责任制的同义语。不过，其中也可能有微妙的差别。校长责任制意味着校长对委以责任的上级部门承担的责任，而负责人的含义近于领导人。只是这种差别甚微，可以不计。不过，这也不只是一个用语问题。因为尽管所有学校都少不了有校长岗位的设置，而在不同国家，校长的身份却不尽相同。关于这个问题，容后再议。自然，校长负责制作为一种学校行政制度，不限于校长职责的设定，还包括相应的学校内部不同管理层级职能的划分。说到我国行之已久的校长负责制，其实，它实质上是一长制。有一句格言，叫做从某种意义上讲，一个好校长就是一所好学
4、校，它至今仍广为流传，正由于它是这种校长负责制恰当的注释。我国学校管理制度的沿革，虽然证明一长制的校长负责制是我国特殊的教育历史的选择，问题在于为了变革现行教育行政管理体制，教育行政部门应当把权下放给谁？如把权下放给校长而无完善、有效的学校自我管理与监督的机制与其配套，其结果究竟是一放就活还是一放就乱，势必取决于校长的人格，取决于校长的好与坏，而关于校长的选择，学校中的芸芸众生又无权过问，只能诉诸教育行政长官的决断。正由于这种格局不甚可靠，才使学校管理体制的改革势在必行。四学校管理体制与学校行政体制似乎是同义语，其实，这二者是用不同视角看待同一问题。后者是行政学、 法学概念，着眼于学校系统的结
5、构与管理权限的划分，前者是管理学的概念，着重考虑的是学校系统的管理功能。尽管它们属于不同时代不同国度两种不同的学校管理价值取向，倒都是考虑学校管理问题不可忽视的视角。这里依从我国习惯，权且称为学校管理体制。涉及我国现行学校管理体制的改革，自然宜从实际调查入手，而在实际调查之前，不敢妄言。这里所能做到的，充其量是通过对这个问题的历史的比较的研究，揭示有关学校管理体制问题的主要层面和种种可能的选择，权作这方面调查与研究的参考。五所谓学校管理体制，主要指的是学校内部行政权力主体的构成、各级行政权力主体之间管理权限的划分的制度。无论是行政权力主体的构成还是行政权力的划分，都可能有不同的选择，从而显示出
6、不同学校管理体制的区别；同时，学校内部管理体制又同教育行政管理体制相关。一定的学校管理体制，首先是教育行政权力主体与学校行政权力主体之间权力分配的结果。一定的学校管理体制对实现学校管理功能的影响，最为深刻，最为持久。因为个人在既定的体制面前往往无能为力，而一种旧体制的变革与新体制的建构， 却抵得上无数个人努力的结果；然而学校管理体制即使有效，仍不意味着学校管理功能的自然实现。不过，这里只讨论学校管理体制问题。一、从功能制学校管理到责任制学校管理一学校自主管理的权力是由学校主管部门授予的。其权限取决于在教育行政与学校行政之间管理权力的划分。教育行政部门管理权力的下放与学校自主管理权力的获得，最初
7、产生于从功能制学校管理到责任制学校管理的转变。西方近代学校制度大抵萌芽于16 世纪。从 16-19 世纪陆续形成的各种学校法规、学校条例、学校章程看来，最初由于学校为数甚少，每个社区或教区设置一所小学，或中学、小学各一所，已经是教育发达的标志。加之学校规模甚小，故最初的学校或为私立学校，或由教区当局提供办学条件，聘任校长管理，而教区当局派专人到学校对学校工作进行直接监督。这种学校管理，称为功能制管理。即校长只管教学，不管学校设备、财务、人事之类行政事务；到了19世纪下半期，随着初等教育的普及，中等学校的增加，公立学校的兴起，由于在同一地区，学校数量增加，遂使教育行政部门对学校的直接管理与监督发
8、生困难。于是，通过发布具有普遍适用性的法规，对学校实行间接管理，而把学校行政事务授权学校承担。对学校的监督，从派员直接监督改为定期督导。这种学校管理，称为责任制管理 1；在现代，更把对学校工作的一般指导、教师职称评定、外部考试之类事务，转交独立或半独立的教育中介机构承担。如此措施，旨在避免教育行政机构膨胀，防止教育行政机构官僚化。二在从功能制管理转为责任制管理以后，为使学校的责任制管理有别于公司、企业的责任制管理，防止学校管理偏离教学中心以至官僚化，一般规定，在设置学校董事会的情况下，学校董事会无权干预学校教学事务；同时，认定校长首先是教师，并且还该是教育者。不仅从有丰富教学经历的教师中遴选校
9、长及其他参与管理教导、事务的学校行政人员，而且要求校长和其他学校行政人员按规定承担教学工作。例如我国 1949 年以前， 在当时国民政府教育部于 1947 年修正公布的中学规程中，曾规定校长教学时间不得少于专任教师教学时间最低限度的二分之一，并且校长承担教学任务，不得另支俸给。所以，这种学校管理，实际上是保留功能制管理属性的责任制管理。二、学校法人责任制学校管理的法律保证一作为责任制学校管理的法律保证，使学校成为法人。不仅私立学校如此，公立学校同样按法定程序设立，有一定的组织机构和独立支配的财产。它不仅对教育行政部门负责，还不得不面对社会。只有成为法人，才能以自己名义享有民事权利，承担民事义务
10、。至于学校在事实上是不是成为独立的民事权利的主体，又同一定的法系及与此相关的教育行政体制攸关。二在欧洲大陆法系中，公立学校属于行政、分担国家统治权力职能的公法人，以别于经营私人事业的私法人。这种公立学校，不仅受教育行政主管部门的管理与监督，而且在一定程度上隶属于教育行政部门。这种体制，以法国为典型。这种体制下的学校，独立行使民事权利的职能有限；在英美法系中，有由多数人组成长期存在的集体法人与由一人经拟制享有法人资格的独立法人之分。故公立学校与非公立学校都可能成为集体法人。公立学校接受地方教育行政部门的管理与监督，而地方政府虽按地方议会制定的法规， 设立学校，一般并不干预学校内部教学事务， 相对
11、说来，学校有较大的自主办学权力。三、校长与学校董事会之间学校管理权限的划分一实行责任制学校管理，首要问题是，谁是学校管理责任的主要承担者，即谁是学校法人代表？这可能有两种不同的选择或以校长为法人代表，或以学校董事长为法人代表。在设置学校董事会的情况下，校长与学校董事会之间的管理权限如何划分？这在不同法系、不同教育行政体制中，情况不尽相同。如果认定公立学校为公法人，不仅把它视为公共事务，还把它视为国家事务，并赋予校长以政府任命的行政官员身份，便可能以校长为法人代表。至于是不是另外设置学校董事会，或类似的社区中的社会监督机构，也不一定改变这种可能性；如果认定学校为集体法人，虽不改变学校公共事务的性
12、质， 为了实现公共事务的公共管理，便可能有学校董事会的设置，而以校长为董事会聘任的人员，在这种情况下，以董事长为法人代表，比较顺理成章。二在设置学校董事会的情况下，学校董事会与校长同为学校管理权力的主体，他们之间的管理权限如何划分？鉴于我国公立学校无董事会之设，只以私立学校或民立学校通称民办学校为例。1 我国在 1949 年以前，当时的国民政府教育部于1933 年公布的私立学校规程规定，学校董事会的职责为关于学校财务，学校董事会负责经费之筹划，预算及决算之审核，财务之保管，财务之监察，以及其他财务事项；关于学校行政，由董事会选任的校长完全负责，学校董事会不得直接参予。2141 表明董事会只负责
13、学校财务和聘任校长，并对校长实行监督，而无权干预学校内部事务。从而排除董事会把办学作为营谋私利的手段和外行干涉内行的可能性。2 值得一提的是，我国陕甘宁边区于1938 年 8 月 15 日公布的小学法，曾规定在公立小学设置学校董事会。校董 1-5 人，均由当地公众推举，由县政府颁发聘书，同时，苏北抗日根据地盐阜区于1942 年左右还曾专门发布 县立小学校董会组织章程。其中规定在公立小学一律设置董事会。每所学校均由当地人士推定校董7-19 人，提请政府加聘后， 组成学校董事会。董事会的职责为监督校长、教师认真办学， 推选校长，并由政府加委，考核校长、教师，有权向政府提出奖惩意见。3105 、 128-129 这些都属于对学校实行社会监督的尝试。即使如此，仍未赋予董事会以干预学校内部事务的权利。3 我国现行社会力量办学条例国务院于1997 年 7 月 31 日发布规定校董会的职责为提出校长或主要行政负责人的人选，决定教育机构发展、经营筹措、预算决算等重大事项。因提到决定教育机构发展，又未提到学校行政由校长完全负责，也可
