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1、关于建立中国可再生能开展总量目的制度摘 要：可再生能法已经在人大常委会通过。该法明确提出要建立中国可再生能总量目的制度。本文首先从国内外可再生能的开展形势出发阐述了我国建立总量目的的原因。然后，对中国可再生能总量目的制度的内涵进展了界定，认为总量目的制度包括两个根本要点，一是确定总量目的，二是选择实现总量目的的保障政策，并提出了中国总量开展目的制度所具有的根本特征。本文重点就总量目的的设计所涉及的目的确定、政策选择和总量目的设计应该遵循的原那么进展了详细的讨论。文章最后提出了施行总量目的制度要注意的两个问题,既继续考察国外相关立法在施行中的经历和进展试点研究保证立法的施行效果。【关键词】：p
2、】： 可再生能法；总量目的制度(RETP)；政策选择1问题的提出205年2月28日，可再生能法在十届全国人大常委会第十四次会议上获表决通过。该法明确提出了政府和社会在可再生能开发利用方面的责任与义务，确立了一系列制度和措施，为进一步制定中国可再生能开展的政策框架奠定了法律根底。在我国当前能短缺和环境压力日趋增大的严峻形势下，该法的出台将在鼓励国内外各类经济主体参与开发利用可再生能，迅速进步可再生能在能总体消费中的比例，最终为优化我国能构造，有效缓解矿物燃料特别是煤炭的大量使用所带来的环境问题，促进国民经济的可持续开展提供了强有力的制度保障。该法提出了包括总量目的制度、统一管理制度、资调查制度、
3、规划编制制度、产业指导制度、可再生能并网制度、价格管理制度、费用分摊制度、专项资金制度、优惠贷款制度、税收优惠制度和法律责任追究制度等一系列的制度和措施，法律所标准的范围比拟全面。但该法未能尽如人意，与204年8月5日全国人大环资委发给各相关部门的草案征求意见稿相比，提交人大常委会表决最终获得通过的法律内容在详细性上和明确性上有很大降低，例如，草案稿中最能表达该法明确性和可操作性的可再生能配额制度和总量目的制度中明确提出的2022年可再生能利用量不低于全国能消费总量的5，2022年可再生能利用量不低于全国能消费总量的10等比拟详细的规定在最终审议稿中被删除。可以看出，在该法的起草和审议过程中对
4、于某些关键性问题的规定，常委会组成人员、地方、部门、企业以及专家间的意见存在着严重分歧，该法的通过是各种矛盾和利益方互相妥协的结果，在立法形式上最终没可以打破传统立法所具有的综合性、原那么性、指导性等特征，只提出了相关制度与措施的概念。根据该法的规定，法律的详细施行将成为国务院相关主管部门要研究论证的问题，因此在该法正式施行之前迫切需要相关部门制定出详细的施行细那么作为进步立法操作性的补充。本文只就建立中国总量目的制度所涉及的假设干问题谈一些个人看法，作者希望关心中国可再生能开展的相关专家都能参与讨论，从而使本文起到抛砖引玉的效果。2为什么建立总量目的制度我国拥有丰富的可用于替代矿物燃料的可再
5、生能资，主要包括太阳能、风能、地热能、小水电、生物质能和海洋能等。经过多年的开展，我国可再生能的开发利用已获得了很大进展，其中水电、太阳能热利用和沼气等开发规模和技术开展程度均处于国际领先地位。203年底,全国已经建成了36个风电场，并网风力发电装机容量为56.9万千瓦,小水电装机容量为3083.30万千瓦水利部，203，太阳能热水器使用量到达5000万平方米，已安装太阳能光伏电池4万千瓦。尽管我国可再生能产业开展获得了很大进展，但与兴旺国家相比还有很大的差距。以德国为例，203年，其可再生能发电量已经到达463亿千瓦时，占全国发电总量的8左右，其中风力发电装机为1461万千瓦，占世界装机总量
6、的37，占整个欧洲市场的50。相比拟而言，我国可再生能市场相对狭小，一方面限制了消费本钱的降低，另一方面使可再生能产业开展远远不能适应能开展战略的要求。通过对国内外可再生能开展政策的比拟研究我们认为，制约中国可再生能产业开展的主要原因是中国一直没有制定基于立法的强迫性的开展目的和建立强有力的制度保障机制。例如，“九五”方案期间，原电力部明确提出到20年我国风电装机到达100万千瓦的规划目的，正是由于没有强有力的立法保障和相关有效的配套政策，才导致提出的这个“宏伟”目的最终并没有实现。这也是我国可再生能开展缓慢和市场容量狭小的主要原因，导致的客观结果是风力发电、太阳能发电的本钱难以与化石能进展竞
7、争。因此，本文认为建立总量目的制度的主要目的是设立强迫性可再生能开展目的和构建完善的目的实现机制。首先，建立总量目的制度的目的是以强迫性总量目的启动市场。从国际经历来看，在进入20世纪90年代以后，一些发电的资本国家先后制定了长期的开展目的。例如，欧盟提出到2022年风力发电将到达150GW，风力发电装机占整个欧盟国家发电装机总量的15以上。到2050年，再生能要占整个能比重的50。更重要的是，各国纷纷通过可再生能立法，把提出的目的变成强迫性的指标。如澳大利亚，201年4月通过了可再生能电力法，提出了强迫性可再生能目的政策MRET。该法案规定，到2022年，全国增加9,500GWh (2)的可
8、再生能发电，可再生能发电可以提供相当于整个悉尼市的用电量，整个可再生能产业的产值在2022年要到达40亿澳元。总量目的的制定，对将来的市场容量和走向起到一个明确的指示作用，特别是通过立法明确说明了政府开展可再说能的决心，投资者可以明晰地知道国家支持的重点所在，从而有利于引导投资方做出果断和正确决策。其次，建立总量目的制度的目的是引入新机制保障总量目的的实现。国外许多国家在以立法形式明确开展目的的同时还制定了包括配额制RPS、强迫购置Feed-in law、绿色证书系统(GCS)和特许经营Concession等在内的一系列新政策，使这些国家的可再生能产业在较短的时间内得到了迅猛开展，保障了目的的
9、实现。例如，到202年底，丹麦、荷兰、西班牙和德国风力发电装机接近20GW，同时其设备销售已经占全世界销售总量的80以上。瑞典和奥地利生物质能的利用分别到达了本国能消费量的20和15。英、荷和日本三国企业光伏发电产品贸易额占全球的80以上。从以上分析p 来看，本文认为，在可再生能法顺利得以通过的前提下，我们面临的下一步工作应着重进展总量目的的详细制定和保障措施的选择方面。这是我们迅速进步中国可再生能市场份额的关键。3 中国可再生能开展总量目的制度内涵的界定31 总量目的制度的含义本文认为，可再生能开展总量目的制度Renewable Energy Target Poly，简称RETP政策的含义由
10、两个要点组成。第一个要点是总量目的。是指一个国家以强迫性手段对将来一定时间内可再生能开展总量做出一种强迫性规定，是必须实现的一个国家目的。第二个要点是目的的实现手段。也就是说，该制度必须有一系列配套的政策措施或机制以保证所确立的目的得以实现。因此，总量目的制度应该是一种目的趋向政策Target-oriented Poly，它本身就是一个包含多种实现方式的促进可再生能开展的政策体系。在这个体系中，总量目的和实现目的的制度缺一不可，假如只有目的而没有制度措施，那么目的再明确也很难实现；反之，只有制度措施而没有目的，那么再完善的制度措施也是无效的。这一点已经为过去我国可再生能开展理论所证实。从上面的
11、分析p 来看，我国可再生能法提出的可再生能开展总量目的制度与从国外引入的可再生能配额制RPS、强迫上网制度Feed-in law和竞争性招标制度Tendering等政策相比，他们在整个可再生能政策框架中所处的层次有明显不同。总量目的制度中关于总量目的的规定处于较高层次，起到总览全局的指示作用。而可再生能配额制RPS、强迫上网制度Feed-in law和竞争性招标制度Tendering等政策只是总量目的制度的实现手段，处于次一级的层次。值得强调的是，有些人往往把总量目的制度RETP和可再生能配额制RPS的相混淆，其实，二者是有区别的。首先是含义不同。从RPS的英文原意Renewable Ener
12、gy Portfolio Standard来看，该制度是指对可再生能各种技术工程所提供的能在总的能供给中所占比例给定的一种标准；其次，二者针对的对象不同。RETP直接针对的对象是国家的各级政府。而RPS直接针对的对象是能消费和流通的企业，一般是指电力公司Utility。32 总量目的制度的特征归纳起来，总量目的制度具有如下根本特征：强迫性。总量目的制度是基于强迫性立法的制度。战略性。该制度提出国家中长期的可再生能开展战略目的。是将来相当长一段时间内可再生能要到达的状态。时间的跨度一般要有10-20年，甚至更长的时间。阶段性。提出的目的一般要分几个阶段来逐步实现。方案性。要制定明确的开展方案到达
13、所提出的战略目的。指导性。该制度对总量目的和保障手段的提出对整个可再生能产业的开展和市场容量具有明确的前景指示作用。明确性。总量目的具有明确的量的规定绝对量或相对量和实现目的的手段，由此可以对将来可再生能的开展速度，在某段时间里要到达的状态，市场潜力，投资者的获利时机利润空间和对国民经济持续开展社会、经济、资和环境等方面做出明确判断。4 中国总量目的制度的设计41 总量目的的制定根据可再生能法的规定，国务院能主管部门根据全国能需求与可再生能资实际状况，制定全国可再生能开发利用中长期总量目的，报国务院批准后执行，并予公布。国务院能主管部门根据前款规定的总量目的和省、自治区、直辖市经济开展与可再生
14、能资实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能开发利用中长期目的，并予公布。需要进一步说明的是，总量目的的制定首先应建立在对全国可再生能资祥查的根底之上，在进展资调查中一定要按照立法要求由国务院能主管部门负责统一组织和协调，并按照一定的技术标准进展，这样才能保证目的制定的科学性和准确性。42 配套政策的选择本文认为，为了到达国家提出的总量目的，在制度选择上可以采取一切必要的政策和措施，只要这些政策和措施对实现总量目的是有效的。本文给出下几类政策以供选择：(1) 发电配额政策。目前，最具代表性的发电配额政策是可再生能配额制RPS。它是指以法律的形式对可再生能发电的市场份额做出
15、的强迫性的规定，也就是说，在总电力中必须有规定比例的电力来自可再生能。该政策的目的机制非常灵敏，除了像其他国家那样以可再生能的发电比例为目的外，可以选择开展速度为目的，还可以在一定的时间段确定一个总量目的。例如，对于我国的风电产业来说，目前还无法与常规能进展竞争，市场有限，但我们可以采取强迫性的手段给风电保证一个配额比例作为其开展的市场空间，同时解决其联网和价格问题，这样就为风电产业成长提供了制度上的保障。2价格政策。价格政策有多种形式。一种形式以德国的强迫上网法Feed-in-Law， FIL为代表。该项制度是一种定价政策，可以保证可再生能的开发商以特定的价格出售电力，同时要求电力公司必须购
16、置。德国电力供给法规定风力发电、太阳能、水力发电和生物质能承受居民零售电价的90。价格政策的另外一种形式是美国采用的净计量电价Net metering。该政策是一种电价结算政策，要求电力公司以一定的价格从安装了可再生能发电技术的用户买回多余的电力，或者从消费者总账单上扣除用可再生能发电数量。该规定降低了小型户用可再生能如PV的发电本钱。中国的定价政策应根据中国的实际情况选择适当的可再生能技术加以运用。例如，对于风电和小水电来说，开展的关键是解决上网和电价问题，因此风电可以采用强迫上网法FIL的形式克制目前的障碍。由于净计量电价方法的运用是以联网为根底的，因此只有在已经实现联网的地区才适用。3招标政策。施行招标政策的目的是选择适宜的开发商
