《地震重灾区陇南乡村债务现状和化解方式探讨》由会员分享，可在线阅读，更多相关《地震重灾区陇南乡村债务现状和化解方式探讨（9页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、地震重灾区陇南乡村债务现状和化解方式探讨经济天地灾区陇南乡村和化解方式探讨李含琳贾永文摘要:本文依据对陇南市乡村债务的调查.分析了债务对地震重灾区发展的影响,提出了在国家的重建规划和政策中应该增加化解乡村债务的政策建议.关键词:地震重灾区乡村债务化解方式乡村债务问题是我国现阶段经济社会快速发展过程中存在的突出问题.已成为影响乡镇经济发展和社会稳定的因素之.根据对甘肃省2008年地震重灾区陇南市的调查,乡镇两级的地方基层财政目前十分困难,债务压力很大.直接影响到灾后重建和发展.一,陇南市乡村债务现状和结构特点(一)陇南市乡村债务概况.通过对县区债务情况的调查,截止2008年底,全市乡村债务达35
2、460万元,其中,仅农村义务教育”普九”债务达29732万元.占全部债务的83%,人均农民负债150元.从债务级次看,乡镇级债务33913万元,占95.64%,行政村级债务1547万元,占4.36%.农民人均负债最高的是两当县,人均负债达496元,最低的是西和县,农民人均负债84元.(二)地震重灾区的乡村债务县区分布.20o8年地震发生后.根据地震受灾的程度国家把陇南市的九个县区中的七个定为重灾区,两个定为一般灾区.就重灾区的七个县区来看,目前的乡村债务总数达到27968万元,占全部债务的79%.其中,债务数量比较大的是文县和康县.分别达到6736万元和表1:2008年陇南市乡村债务统计表项目
3、合计成县武都文县康县宕昌西和礼县徽县两当乡级债务339l32819361O623653o720852764510035381854村级债务1547168206500440155177152117132合计35460298738l66736574722402941525237551986资料来源:陇南市财政局:表中加黑县区为七个地震重灾区.5747万元,最低的是人口最少的两当县,也有1986万元.(三)乡村债务的基本特点.陇南市乡村债务呈现三个特点:一是债务面广,在全市195个乡镇3237个行政村中,负债面达100%,乡乡有债,村村欠钱;二是债务额大,全市乡村债务已占当年乡镇财政财力37392万
4、元的94.8%.占当年乡镇财政支出36755万元的96.5%;三是债务积累时间长,乡村债务自1984年至2007年,累计时间长达23年.(四)乡村债务构成.债务的构成主要有以下几个方面:一是农村公益事业负债,主要是普九教育和农村道路建设,水利维修改造等形成的债务,这方面债务占乡村总债务的90.04%,尤其以普九等教育方面债务较多,占乡村总债务的7O83.85%.二是各地发展经济,兴办集体企业向金融部门包括世界银行的贷款.由于受市场变化的影响,部分企业效益低下,亏损严重,甚至关停破产,无力偿还债务.由于陇南经济不发达.农村小农意识浓厚,企业数量不多,规模不大,这方面债务占乡村总债务的4.25%.
5、三是拖欠乡村干部工资或正常办公个人垫资经费.这方面债务占乡村总债务的2.75%.四是其他欠款,如向社会贷款等.这方面债务占乡村总债务的2.96%.二,陇南市乡村债务形成的主要原因(一)经济因素.陇南市县乡经济发展缓慢,县乡财政收入有限,对上级财政依赖程度高.乡镇财政的经济基础主要(2010年第1期)财玄两充是农业和农村经济.长期以来,陇南市的地方经济发展模式基本上是粗放型和数量型的.传统农业发展模式占主导地位.特别是2000年以来所进行的经济调整对县乡经济发展有较大影响.例如,关闭”五小”企业,实施天然林保护工程和退耕还林还草,使大多数资源型乡镇企业纷纷停产,关闭使得财源增长出现了”断档”.从
6、区域看.随着市场机制作用的强化,生产要素向高效率的东部地区和大中城市集聚.以陇南市为例,全市八县一区平均财政自给率为19%.最低的为5.6%,对于这些县来说,难以依靠自身努力化解财政困难,消除乡村债务.(二)政策因素.1998年以来,国家陆续出台了完善社会保障制度和实施农村税费改革试点等各项改革措施,县乡政府各项改革的成本大幅上升.另外,随着金融体制改革的推进,一些金融风险转化为财政风险,为了保证兑付农村合作基金会存款和供销社股金等,增加了县乡政府支出.同时,为了尽快发展乡村经济.改善基础条件,乡镇千方百计向上争取项目,对除上级专项补助后的缺口部分,乡村只好到处化缘举债.使得乡村债务负担增加.
7、(三)管理因素.一是政府职能定位不明确,政府直接投资和担保贷款的范围过宽.上世纪90年代后期以来,乡镇和村办企业大量亏损破产.政府举债和担保的投资贷款无法收回,成为基层政府负债.二是投资,融资项目缺乏严密论证和可行性研究,盲目决策,加上农村金融秩序混乱,项目失败或管理失控后.为了维护社会稳定,不得不由基层政府承担偿债责任,使部分项目贷款成为乡镇财政主要的债务包袱.三是借,用,还机制不健全,政府多部门融资,分散管理,融资的决策主体,偿债主体不明确,还债责任难以落实,农业,水利,卫生,教育等部门的项目借款大部分都成为基层政府的债务.四是社会信用环境差,用款单位偿债意识淡薄,偿债责任难以落实,还款责
8、任最终全部转给了基层政府.如世界银行贷款项目,乡镇和村级债务主体无法落实,导致信用机制不健全.出现欠债.(四)体制因素.一是财权与事权不对称.分税制财政体制改革建立了中央财政稳定的收入增长机制,有能力集中财力办大事,但县乡政府缺乏主体税种,财力自给率低.二是县域之间财力差异太大.县域之间由于资源结构,发展环境,市场条件等的差异很大,导致财源和财力出现极大差异.三是财力与支出责任不对称.目前我国的县,乡两级政府的事权包括义务教育,基础设施,社会治安,环境保护,行政管理,经D(2010年第1期)财玄厕充济发展,社会保障等等,这些事权,大都刚性强,欠账多.所需支出基数大,无法压缩.四是乡村债务没有还
9、款来源,谈不上还债,特别是对经济落后的陇南市各乡镇来讲,从财政预算中安排财力用来还债显然是不现实的.三,乡村债务对重建和发展的影响(一)大量债务的存在,阻滞了乡村经济的发展.一是信用危机.乡村债务涉及面广,数额较大,势必使金融部门对农村放贷形成信用危机,不愿也不敢向农村放贷.二是投人不足.乡村多方筹措资金首要目的是偿还债务.有一点钱就还债,根本谈不上对农业的投入和对乡镇经济发展的投入.三是经济恐慌.面对信用危机,投人乏力的局面,部分干部群众对农村经济发展前景产生悲观心理和恐慌心理.四是投资疲软.由于大量贷款不能按期偿还.金融部门在一定程度上对农村放贷形成信用危机,许多利民生产项目因资金制约得不
10、到启动和建设.(二)大量债务的存在,侵蚀了基层干部的战斗力.农村工作要靠农村干部去开展,农村经济发展要靠农村干部去组织实施.乡村存在大量的债务长期得不到化解,作为债权人金融部门,借钱单位和个人就会找乡村干部讨债.钱是集体借的,被催讨还债的尴尬事儿落到乡村干部身上.在一定程度上挫伤了乡村干部工作的积极性,同时.一些农民对乡村组织能力的怀疑和不满加重.一些乡村组织的威望大打折扣,村两委班子的凝聚力和号召力降低,村党支部的堡垒作用不能得到很好地发挥,在农村经济社会生活中的角色和地位有边缘化的倾向.(三)大量债务的存在,影响了党和政府在农村中的形象.乡村债务是农村各种社会矛盾和问题的缩影,其长期存在得
11、不到化解,就会使党在农村的各项政策得不到贯彻落实,就会使政府在农民中的威望受损.这是因为在乡村借款时,均有乡村干部在还款时间,利息等方面作出了承诺,但由于偿债资金不落实,无法兑现还款计划.致使乡村干部的威信和信誉下降.乡村干部说话无人信.干事无人应.(四)大量债务的存在,严重影响着农村社会的稳定.由于乡村债务涉及面广.已经成为农村各种社会矛盾和问题的诱因,很多潜藏,累积的矛盾在这个诱因下不时显露出来,导致干群关系紧张,上访,冲突,诉讼事件数量增多.由于偿债资金不落实,加剧了债权人与乡村基层组织的矛盾,有的债权人结伙到乡镇政府或乡村干部家中催要欠款.甚至因债务纠纷而发生矛盾冲突,从而引发一系列社
12、会问题.有的债权71人在乡村讨债不成.就纠缠乡镇主要领导不放,有的甚至损坏公共设施和财物,聚众讨债,严重影响了乡镇工作的正常开展和农村社会稳定.同时,由于债务较大,资金没着落,农村教育,敬老,广播,公路,水利设施的维修等公益性事业无力兴办,严重影响着灾后重建工作的正常进行.四,化解重灾区乡村债务的思路和重点(一)化解乡村债务的思路.清理和化解地震重灾区的乡村债务应该坚持如下基本思路:一是把化解乡村债务问题列入灾后重建的正式内容.目前的灾后重建主要是建设家园,人口迁移,生态移民,学校医院等.乡村债务不解决,发展仍然难以起步.二是把化解乡村债务作为考核地方政府政绩的主要指标,树立”化债也是政绩”的
13、正确政绩观.考核政府政绩也要考核债务情况.三是坚持用发展的手段化解乡村债务是最积极的办法.根本消除乡村两级不良债务关键是要增强乡村经济,要立足当地实际,创造宽松环境.搞好全方位服务,培养新的经济增长点.四是系统推进乡镇机构,农村义务教育,县乡财政管理等三项体制的综合改革.(二)化解乡村债务的途径.根据陇南重灾区乡村的实际情况分析,要在短期内清理和化解乡村债务,最可靠的途径主要有三个:一是主要依靠上级财政的补助来化解,也就是要国家拿钱.原因是地方乡村确实没有实力自我完成清理和化解工作.二是由于在西部地区的乡村债务结构当中是以教育债务为主的.所以清理和化解要以化解农村”普九”债务为主,集中解决乡镇
14、,村级在教育方面发生的历史债务,通过化解教育债务探索积累化债经验,促进其他乡村债务的化解.三是利用重建政策建立乡村债务化解的资金保障机制.应该区别对待重灾区与非灾区之间在乡村债务问题上的体制关系和政策关系,债务沉重是影响灾区农村基础设施建设速度和质量的重要因素,因此,重建完全可以将债务因素考虑进去.(三)化解乡村债务的原则.要坚决按照国务院关于”制止新债,摸清旧债,明确责任,分类处理,逐步化解”的总体要求,在具体化解的时候充分考虑基层的实际情况,分类别,分情况地进行化解.这是因为乡村债务问题比较复杂,既有乡村欠各方面的债务,也有农民欠乡村的债务;既有政府决策方面的债务,也有招商引资发生矛盾债务
15、;既有基本建设方面的债务,也有乡镇企业经营方面的债务.为此,要区别不同情况分主次,分先后地化解:一是明确乡村债务控制系数.乡村债务的依存度应限制在15%.偿债率应限制在8%,债务负担率以低于30%为宜,农民人均偿债率1;22%为最高限,农民72个人债务负担率以低Tlo%宜.二是把化解”普九”债务放在首位,减轻学校的债务包袱,避免学校将债务转嫁给学生家长.三是把乡村方面的债务作为重点化解对象,有利于消除乡镇和村级的发展负担.四是农民的债务,企业的债务适度放后些.五是坚持将制止发生新的不良债务为首要目标,以建立控债化债长效机制为主要内容,最终达到化解和控制乡村债务的目的.五,清理和化解乡村债务的对策建议(一)在重建规划中补充乡村债务化解的内容,并且制定出具体的化解规划.根据对陇南市的乡村债务的结构情况的调查分析发现,乡镇政府,村级管理,围绕教育等方面的债务占全部债务的95%以上,所以,这部分债务的消解是重点,是
