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1、非营利组织与政府良性互动对策探析 【摘要】政府与非营利非织的发展是相互影响、相互作用、互相依存、互为条件的。政府代表公共权利，其对非营利组织的监督和管理直接影响到非营利组织的发展；而非营利组织的发展对政府具有重要的支持和制约作用。占据主导地位的政府应主动采取积极措施，在政治、经济等方面予以非营利组织支持，为其快速发展创造良好的环境，而非营利组织要积极配合政府的工作，不断完善内部管理制度，提高社会公信度。政府与非营利组织形成良性的互动关系，才能更好地实现各自的发展，实现双赢的局面，最大限度实现公共利益。【关键词】政府 非营利组织 良性互动随着社会、经济的发展，非营利组织与政府是社会公共事务管理的
2、两大主体，公民是他们共同的服务对象。非营利组织与政府间必然存在相互制约、相互促进的关系，只有政府与非营利组织形成良性互动，才能更好地实现各自发展，最大限度实现公共利益。一、 良性互动对政府和非营利组织的促进作用互动是指社会上个人与个人之间，群体与群体之间通过语言或其他手段传播信息而发生相互依赖行为的过程。政府与非营利组织间也存在着一种互动关系。一般地讲，非营利组织同政府的关系大致可以归纳为四种类型：一是对应的，互不信任的关系；是非营利组织自行其是，不与政府发生关系；三是非营利组织对政府有依赖关系；四是二者为合作伙伴关系。目前，政府与非营利组织的关系多数趋向于良性互动的合作关系。政府自上而下在法
3、规、政策、优惠措施等多方面给予非营利组织一定支持，而非营利组织自下而上地努力积极推动二者间的合作。（一） 分担职责，真正实现“有限政府”在传统的政府职能体系中，政府长期扮演着“全能政府”的角色。但随着改革开放的深入，政府职能也在不断转变。我国政府角色转换目标的就是塑造一个廉价、有限、高效和善治的政府。然而随着经济的发展，人们对教育、公共卫生、环境保护、社会服务等公共产品或混合品的需求也越来越高，但是政府财力有限，不可能满足所有这些需求，特别是某些特殊人群差异较大的需求。为了实现“小政府，大社会”，政府就必须把部分社会管理职能交还给社会。政府从微观管理转向宏观管理；由直接管理转向间接管理；由部门
4、管理转向行业管理；由以行政手段为主转向以经济手段为主，行政手段为畏。将不该管，管不了也管不好的职能交给非营利组织。非营利组织一般指不以营利为目的的，介于政府和社会个体之间，向社会或集体提供社会服务的组织。非营利组织既不隶属于政府，也不隶属于企业，是一个独立的社会组织，侮一个非营利组织都有独立自主的判断、决策和行为的机制与能力，提供的服务灵活多样并有较高质量，能满足不同公民、不同层次的需求；同时，非营利组织颁在社会各个角落，能及时发现人们的各种心声和需求，这一优势有利于非营利组织降低服务成本。比由政府管理社会事务所要花费的成本要少得多，从而能够将要承接的社会职能做好。从而使政府从一些经济领域、社
5、会事务的管理中退出，使社会具有较强的自我管理、自我服务、自我协调的能力，走向成熟与完善；使社会通过自身的力量满足社会需求，降低对政府的依赖，从而有利于抑制政府规模过度膨胀，做好宏观调控，真正达到效益性、效率性及公平性这三个根本要求，真正实现“有限政府”。 （二）为非营利组织发展创造良好的外部条件良性互动使政府能够为非营利组织健康发展创造良好的外部环境。1 提供财政支持一方面，无论是国内还是国外，政府的经费资助一直是非营利组织经费的主要来源。各国政府或多或少都给予非营利组织以资助，即使像美国那样发达的国家，非营利组织仍然在很大程度上依赖于政府部门。从1980年至今，美国政府对非营利组织的直接资助
6、一直占到其总收入的30%左右；英国非营利组织收入的40%来自政府拨款；在德国，非营利组织收入的70%来自政府部门的财政拨款。政府负责提供资金，非营利组织提供公共服务，实现政府所期望的共共目标，政府资助壮大了非营利组织的服务能力，因此，政府的财政支持对非营利组织的发展是必不可少的；另一方面，世界各国对非营利组织也彩间接方式来促进社会公益捐助。如，向非营利事业捐款的个人和公司提供减免税的待遇，给非营利组织的收入免税待遇以及购买服务的方式来鼓励和支持非营利组织的发展。税收减免包括所得税、营业税、财产税等等。澳大利亚政府每年通过这种形式对非营利机构提供的间接资助达4亿澳元。2 提供法律保障政府通过制定
7、管理非营利组织的法律、法规来规范非营利组织，并使其发挥正面的功能。政府充分保障公民结社自由，保障非营利组织充分发育和正常合法地开展活动，非营利组织不但可以成为自立、自治、自养的社会组织，功能得以有效发挥，政府与非营利组织形成一种良性循环关系。在韩国，政府制定了一系列有利于非营利组织发展的法律法规，颇有特色的是在非营利组织立法中直接体现“支持”的字眼。政府机构内部已初步形成上下直辖市，左右配合，共同支持民间组织的氛围和格局，为非营利组织发展提供了坚实的法律保障。 （三）相互监督，共同发展1政府对非营利组织的监督，提高其公信力对非营利组织的监督，一方面，要健全其自身的监督机制，通过建立和完善非营利
8、组织的自我管理、自我服务、自我约束的自律机制来实行自我监督；另一方面，要健全政府对非营利组织的监督。目前，我国非营利组织还存在行为不规范、财务管理混乱等问题。例如开展以营利为目的的活动。根据清华大学非营利组织研究的数据，从数量上算，中国的非营利组织有70%左右是营利的，并有着明确的营利宗旨、营利机制和营利性分配机制。这些问题都制约了非营利组织的健康发展，为了避免非营利组织在独立动作的情况下出现负面影响和偏离与政府合作的目标，政府对非营利组织的监督是责无旁贷的。政府对非营利组织的监督管理主要是通过年检、日常监督和违规处罚，使非营利组织的行为符合法律规定，依法经营和动作。依据我国管理条例，非营利组
9、织接受登记管理机关和业务主管单位的双重监督管理。充分发挥社会、媒体对非营利组织的监督作用，通过业绩评估、信息披露、财务审计等手段，接受社会公众的检查和监督，。增加非营利组织资源流向的透明度，加强对违反法律法规的非营利组织的处罚，及时发现并纠正其不法行为，促使其反省并改正组织的缺陷过，高非营利组织的公信度。2非营利组织参与公共事务，限制政府权力阿克顿勋爵曾说过“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”任何公共权力都需要制约，政府也一样。在一个民主社会中，公共权力受到制约是发挥民主的必要条件，否则公共权力就会滋生腐败，民主也无法建立起来。对政府的制约力量除了通过立法控制和司法审查的方式，更重要的
10、是来自社会的力量。非营利组织作为社会有机的组成部分，是监督和制约政府权力的一种重要形式。因为单个的个人是没有力量与政府抗衡的，个人只有结成有机的整体，才有可能抵制政府的强权，非营利组织的公益性，使其能够扩大公民自我组织，参与公共场事务的窨，从而实现制约政府的目的，影响政府的公共决策，监督政府行为，推进政府法制化、民主化，当政府机构被置于外部力量的严格监督之下，权力滥用的可能性就大降低了。二、 我国非营利组织与政府良性互动的障碍分析（一） 职责不清我国政府在长期的社会管理过程中，既当“运动员”又当“裁判”。它具体表现为政府对整个社会的大包大揽：在经济领域，国家实行高度集中的计划经济，承担着配置社
11、会资源的职责，各种生产任务都由国家下达指令计划进行控制；在社会领域，实行严格的行政控制，抑制社会组织的发育成长；在文化领域，由国家出资兴办文化事业。而政府管理的宏观性强制性的特点使其在微观事务上，难以做到有效管理。非营利组织在管理体制上，以政府主导为主，非营利组织无法自主地选择和开辟自己的发展窨，并且大多非营利组织缺乏明析的组织宗旨，没有长远目标以及战略管理规划，不能完全地独立行使他们的职责，履行他们的义务。（二） 法律缺陷到目前为止，我国涉及非营利组织的法规仅有1988年和1989年先后公布的基金会管理办法和外国商会暂行条例，1998年公布的社会团体登记管理条例和民办非企业单位登记管理条例。
12、1999年公布的公益事业捐赠法等。这些法律法规及双重管理体制实际上是一种“限制管理”。其中，我国对非营利组织税收政策不明确、不具体、不系统。目前以所得税优惠为主，范围也比较局限，许多法规颁较早，我国目前非营利组织的现状来讲，显然已不能满足我国非营利组织发展的需求。非营利组织的健康发展，离不开健全的法律体系。我国非营利组织存在年检真正题是由于法律法规不健全造成的。例如监管部门执法时常常无法可依。主要存在以下问题：一方面管理法规规格不高，组织管理法规体系不健全。我国目前尚没有一部完整的非营利组织的基本法，对于非营利组织的管理主要依据一些行政条例和行政规定来进行。使一些人钻了法律的空子，影响其健康发
13、展；另一方面，部门法规的配套不够，不相关政策的衔接不协调。我国政府对非营利组织的管理实行的是双重管理体制，即政府对非营利组织的登记管理和注册管理，实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管理的原则，从而形成宏观方面的登记管理和微观方面的业务管理双管齐下的严格体制，用以规范、监督和管理的非营利的组织。这种管理体制下所带有的控制、限制的基调和繁琐的手续及制度性框架，很大程度上都制约了非营利组织的发展。首先，门槛高，限制高。限制了非营利组织数量的发展。部分非营利组织由于规模小，活动范围有限，不去进行登记；部分非营利组织由于找不到主管部门而无法登记，被迫处于未登状况；加之非营利
14、组织的狭隘性使其活动能力受限。政府牢牢掌握着非营利组织的生存包办权，严厉的准入制度很大程度上削弱了非营利组织数量的发展。因此，近年来登记的非营利组织比实有的要少。其次，政府对非营利组织的行政干预过多。双重管理体制下往往忽视了非营利组织自身应有的民间表达性和自治性，致使其成为政府的附属物。相当一部分非营利组织具有明显的官方色彩，自治化水平较低，不能很好地满足某些特定人群的需求。调查结果表明，中国有许多非营利组织的领导人员来源于政府派遣，或由组织负责人提名，并由组织业务主管部门批准任命，只有不到30%的非营利组织根据组织章程，通过民主选举的方式先出组织管理人员。这一管理模式不仅使行政权力渗透到非营
15、利组织之中，大大影响组织其他成员参加活动的主动性和积极性，还会增加政府管理部门的负担。第三，双重管理主体，造成对非营利组织的监督缺位。一方面，非营利组织注册手续复杂，进展缓慢，组织登记成立后，仅通过“年检”形式接受监督，尽管年检工作消耗大量的时间和精力，然而有限的管理人员很难通过年检真正达到非营利组织的有效监督；另一方面，民政部门和业务主管单位都拥有管理非很容易组织的权力，缺乏合理分工，经常出现“争着管”或“都不管”的现象，影响了非营利组织的发展。（三） 财政支持不够任何组织的发展都离不开充足的资金，但经费不足却是一个相当普遍的问题，有相当一部分非营利组织处在严重资金不足的状态下，无法开展正常
16、的活动，其中有不少组织存在名存实亡的“休眠状态”。根据清华大学非营利组织研究所在2000年对全国社团组织的抽样调查显示，有41.4%的非营利组织认为资金短缺是他们所面临的首要问题。一些组织为了维持生存和发展,在通过各种渠道开展与其自身业务不相干的经营性活动或者违法活动。目前，我国非营利组织的资金来源渠道有政府拨款、成员的会费、社会各界的捐以及非营利目的的服务所得等四个方面。其中各级政府的财政拨款和补贴占50%，府以项目为引导的经费支持占3.6%，费收入和企业赞助占26.8%，非营利目的的服务所得占6%，他社会各界的捐款和资助合计不到5%。虽然非营利组织的主要来源来自政府拨款，但随着政府职能的调整以及社会对非营利组织需求的增加，单靠财政拨款来维持非营利组织的生存和发展已不太现实。（四） 非
