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1、完善上海城市最低生活保障制度分析随着低保制度建设的逐步深入，有劳动能力者及其家庭已成为主要的低保群体，如何鼓励他们积极觅职、实现自立是今后完善低保制度的过程中需要重点解决的课题。分析表明，现行的社会救助标准体系中可能存在一些不利于低保家庭退出救助的因素，如低保的替代率、救助标准抵扣和渐退措施、低保附带福利、工作成本以及工作的稳定性等都会影响低保家庭是否会退出低保。本文以上海城市最低生活保障制度为例，参照国际经验，对这些问题进行深入分析和探讨，并提出相应的对策建议。关键词：城市最低生活保障制度/就业动机/上海一、引言在近几年快速增长的低保对象中，大部分是有劳动能力的救助对象及其家庭成员，而且这部
2、分对象数量占低保对象总数的比例达到95，因此，如何鼓励他们积极觅职、实现自立是今后完善低保制度的过程中需要重点考量的问题。本报告讨论的重点是有劳动能力人口的社会救助问题，即要回答以下问题：如何有效维持社会救助和就业动力之间的平衡关系。1.1、 基本概念社会救助是一种不同于社会保险和其他形式社会保护制度的制度安排，它有自己特定的对象群体和服务手段。一般而言，社会救助包括四个要素（OECD，1998a；Barker，1999）:（1）救助资格的确定以家计调查（means-tested为基础；（2）面向贫困个人或家庭；（3）以现金或实物/服务为支付形式；（4）实行非供款制，经费来源以国家财政拨款为主
3、。由于前几年上海市对城市社会救助制度进行了改革，把大部分传统的城市社会救济项目和特殊人员救济项目合并到城市最低生活保障制度中，目前上海城市社会救助制度的主要项目包括城市最低生活保障、粮油补助、医疗救助、教育救助、廉租房、其他帮困和优惠措施等。此外，本研究把协保补差视为城市低保制度中的一部分，而不作分开讨论。本报告的研究对象是城市最低生活保障制度（简称低保制度）。在我国，“最低生活保障制度”这个术语被使用的频率要远远高于社会救助。所谓城市最低生活保障制度，是“由政府出面对贫困人口按当地最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度”（人民日报，1999年11月27日）。需要指出的是，无论是城市还
4、是农村的最低生活保障制度，两者都只是社会救助制度中的一个项目，在用法上无法替代社会救助。1.2、 现有研究虽然自1990年代以来，政府部门和学术界对社会救助的讨论，与以前相比，有了长足的进步，但总体来说，社会救助的研究在学术界尚未引起应有的重视。在现有的关于社会救助的研究中，多吉才让（2000）、时正新和廖鸿（2002）、唐钧、沙琳和任振兴（2004）以及尚晓援等（2004）的研究都是值得注意而且有分量的研究。尚晓援文中对前面几项研究已经作了很好地评述，本文不再赘述。而与前面的研究相比，尚晓援等的研究的最大特征是，从国际社会政策争论的视角出发，以一个较为国际化的分析框架，全面评估了我国的社会救
5、助制度（主要是城市低保制度），并探讨其对正在形成的新的社会福利模式的可能影响。应该说，这是目前为止学术界对中国社会救助制度的最契合国际惯例和最完整的研究之一。不过，该研究比较注重的是我国社会救助制度发展的理论分析。在国际上，社会救助理论和实务研究的“复临”发端于1970年代的石油危机。在接下来的三十载中，社会救助在全球范围内受到越来越多的关注，研究的重点是那些面向劳动年龄人口的救助政策。Eardley等（1996）对经合组织（OECD）24个国家社会救助的结构、救助标准、管理及救助人数和支出等方面作了全面详细的比较研究。后来，OECD（1998a，1998b，1999）连续开展了三项比较研究，
6、研究的内容包括8个成员国社会救助的结构和标准的合理性、长期福利依赖的预防以及如何实现社会救助政策和劳动力市场政策的整合。而Saraceno（2003）对13个欧洲都市社会救助制度的研究，则侧重考察社会救助对象加入和退出社会救助的整个历程，以达到解构福利依赖之谜团的目的。此外，Subbarao等（1997）回顾了发展中国家和转型国家中社会救助和扶贫计划的发展，分析了不同国家之政策的优劣长短，并提出了一些成功的范例。世界银行（2000）根据其资助的项目，对欧亚转型国家的社会保障政策，特别是社会救助制度的重构策略进行了研究。Howell（2001）探讨了社会救助的理论基础以及相关的计划问题，并提出了
7、亚太地区社会救助制度的设计策略。上述研究不仅为本研究提供了丰富翔实的文献来源，还提供了系统实用的理论框架。1.3、 研究方法1 .文献分析。全面总结国内外社会救助政策设计的模式和原理，重点是面向有劳动能力的救助对象的政策。文献分析的内容还包括有关政府部门的文件、报告和统计资料。2 .问卷调查。采用判断抽样的方法选取有劳动能力的低保对象，对其领取低保状况、就业和培训状况、就业动机、找工作情况、个人和家庭状况等方面进行调查。3 .小组座谈会，包括三种类型：一是街道劳动服务所和社会救助管理所的工作人员的座谈会，旨在了解有劳动能力低保群体的基本状况，摸清在低保管理和就业推动中存在的突出问题，探讨可能的
8、解决措施和建议；二是有劳动能力低保对象的座谈会，重点是深入了解其在就业中碰到的障碍，特别是对离开救助、实现就业的决策过程。三是离开救助、实现就业的低保对象，重点是回顾其就业时碰到的障碍，以及离开救助和实现就业的原因和决策过程。二、上海城市最低生活保障制度的现状2.1、 上海市城市低保制度的基本状况上海市在社会救助政策和实践上一直处于全国领先地位。综观这10年中的社会救助政策演变过程，我们可以大致把它分成两个阶段：2000年前的制度构建阶段和2000年至今的制度完善阶段。前一阶段的主要成绩是建立了以城市最低生活保障制度为核心、同时覆盖医疗、教育、住房等其他生活支出的社会救助制度新框架，基本实现保
9、障困难群体基本生活。后一阶段的目标是进一步完善制度框架和管理体制，重点是推动有劳动能力的低保对象退出救助、实现就业，力争做到把救助落在真正有需要的困难群体身上。与传统的社会救济制度比较，最低生活保障制度在性质上的最基本变化是保障对象的变化，即从只保障“三无”人员，到保障所有的低收入家庭。制度性质的变化同时也引致了制度原则的变化（尚晓援等，2004）：首先，从只对没有劳动能力的人口进行救助，转变为对有劳动能力和没有劳动能力的人都进行救助。其次，在新的制度下，国家和家庭及个人之间应该相互承担的责任被重新厘定。再次，在新的政策法规支持下，新的保障制度逐渐具有了以社会权利为基础的特征，即基层工作人员任
10、意处置的权利缩小了，被保障对象可以根据自己的社会权利（由现行的政策法规定义的）要求得到保障。因此，无论从制度的性质还是原则看，最低生活保障制度不是原有制度的发展，而是一项新的制度。自1990年代以来，特别是在近几年，城市社会救助制度在整个社会保障体系中的地位逐渐上升，即所保障的人口占总人口的比重以及社会救助的开支及比例在逐渐增加。资料来源：上海市民政局图1描述了自1993年以来上海城市各类救助人数的变化情况。从图1看，在1999-2003年期间，上海城市低保对象的数量和占城镇人口的比重都飙升了6倍强，分别由1999年的7万和0.72增加到2003年的44.56万和4.5。不过，从图1我们也可看
11、出，2003年后，低保对象的增长速度开始减慢，表明实现应保尽保目标后，低保对象规模将可能保持在一个相对稳定的水平。据统计，2004年7月全市低保人数比去年年底减少8900人.图1还显示，由于政策调整，领取绿卡（粮油帮困卡）的人数变动是各种救助项目中很大的。2000年后，领取绿卡的人数呈缓慢增长。此外，医疗救助和协保补助的人数也呈逐步上升趋势。从低保对象的构成（图2）看，低收入在职人员及其家庭所占的比重最大，约占低保对象总数的一半强；其次是失业和无业人员及其家庭，约占总数的2/5；传统救济对象和重残无业人员约占5，表明当前社会救助对象的主体是劳动能力的低收入或失业和无业人员及其家庭。从各类对象的
12、绝对增长数来看，在2001到2003年间，增量最大的是低收入在职家庭，为6.6万，其次是失业和无业人员家庭，为3.8万，两者合计超过10万。究其原因，城镇低保是中央“三条最低保障线”中的最后安全网，今年来相当一部分失业人员在领完两年失业保险后仍不能实现就业，从而只能转向申领社会救助。图3中的生活救助支出指在城乡低保、实物补助、实物帮困、粮油帮困和协保补助等项目中的支出。虽然在绝对数量上增长比较迅速，但从占地方财政支出的比重看，增长较为缓慢。资料来源：上海市民政局图4显示了上海市各年低保标准及其占人均可支配收入的比例的状况。从绝对数量上看，上海市低保标准已由1993年的120元上升至2003年的
13、290元，翻了近一倍半。从相对标准看，上海市的低保标准一般为只占城市居民平均可支配收入的25-35。以国际上被广泛接受的标准（中位收入或人均收入的60）来看，这个救助标准显然偏低。但尚晓援等（2004）指出，这样的标准与制度设计的思路有关系。在西方国家，救助标准考虑住房状况，而且住房支出往往占到总支出的三分之一以上，而我国城市居民的住房自有率已经很高，而且上海市已经开始全面推行廉租房制度，因此，如果低保户住房支出很低或廉租房制度能为低保户提供充足的住房开支补助，那么目前的救助标准是可以接受的。反之，则目前的救助标准是远远不够的。从相对数量上看，在这10年间（个别年份除外，如1999年），低保标
14、准占城市居民平均可支配收入的比重不是上升，而是下降了。这反映出在经济发展的条件下，最贫困的人口通过社会救助得到的国家帮助并没有与社会经济同步增长。上海城市低保标准设计中的另一个问题是，忽视了家庭规模对需求的影响，或家庭消费的规模效应对需求的影响，即现行的救助标准是随家庭规模的变化而呈线性变化。一个家庭的救助总额等于救助标准和家庭人数的乘积。如果低保标准设计的目标是所有对象都享有同样的生活水准（但不一定是救助金额），那么现行的人人相同的救助标准显然忽视了规模效应对家庭生活水准的影响，这也可能是导致多人户家庭比单人户家庭具有较强的福利依赖倾向的原因。2.2、 城市低保制度的管理分析社会救助资格的审
15、查一般分两个步骤进行（Eardley等，1996）：第一，救助申请者的身份(entitlement)是否符合申请条件，即他是否属于有关项目设计所针对的那个目标群体。第二，如果申领人符合这些身份条件，在他提出申请的时候，政府可能会进一步对他的需要和拥有的资源进行调查，看他是否有资格享受有关待遇(eligibility)在申请者的身份确认上，我国低保制度实行的是户籍所在地资格审核制，即城市低保的对象是本地城市人口，农村低保的对象是本地农村人口，居住在本地、但户口不在本地的人口被排除在本地的低保制度之外。原则上，他们需要到本人户口所在地去申请低保。在申请身份确定之后，要对申请者的资格进行认定，即要对申请者家庭的财产进行审核。具体来讲，可以从以下几个方面来分析。首先是申领单位的确定，因为这涉及到家计调查和救助发放。申领单位是个人还是家庭？如果是家庭，家庭如何定义？是核心家庭还是扩展家庭？对此，全国的政策并不统一。在上海，最低生活保障一般是以家庭为计算单位的，这里的家庭包括户口本上共同生活在一起的成员。但考虑到上海户口和住房问题的复杂性，在实际操作中，基层低保人员会对家庭的定义进行适当的调整。如对残疾人的救助是按个人条件
