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1、秸秆禁烧的公共管理学分析与思考王春章各位领导，大家好。很高兴有这样一个机会与在座的各位领导进行交流。坦 诚地说，虽然说在市委党校接受了一个月的培训，但自己吸 收内化的能力委实有限。一个月的时间里，很多教授都作了 理论高深、分析深刻的专题报告。那些理论不是不重要，但 我如果在一个小时左右的时间将那些报告照搬过来的话，恐 怕不太合适。基于以上这两点考虑，我选择了一个涉及范畴 比较小、且与我们历城实际或者说当前工作密切相关的一个 题目。就是秸秆禁烧的公共管理学分析与思考。选择秸秆禁烧这个案例，是因为秸秆禁烧是当前我区也 是全市的重点工作，是市民关注的热点问题，更是我们十几 年来没有从根本上解决好的难
2、点问题。之所以对秸秆禁烧进 行公共管理学分析，而不是经济学、政治学等等理论上的分 析，是因为我和大家都是行政工作人员，从事的是行政管理 工作。这个秸杆问题之所以十几年没有得到根本的解决，也 恰恰反映了我们传统的行政管理存在着一定的问题。今天我 就结合秸秆禁烧问题和大家一起探讨一下如何树立一种科 学的公共管理理念并付诸实践。我主要从三个方面和大家进行交流。第一是我们这十几年来在秸秆处理方面的传统的行政 管理模式是什么。第二是以公共管理的理论为指导，处理秸秆禁烧问题， 又将是怎样的一种分析方法和处理方式。第三，通过对以上两种管理模式的案例分析，我们来归 结一下传统行政管理与公共管理的区别。（需要说
3、明一下“公共治 理、公共管理、现代公共管理是同一内容，不同的叫法”）首先来看第一方面的内容，解决秸杆禁烧问题，一直以 来，我们的工作思路都比较清晰。那就是堵疏结合，综合利 用。但现在在疏的环节上，我们面临的矛盾是，农民抢 生产，夏季急于烧掉麦秆种玉米，秋季急于烧掉玉米秸种小 麦。他自己运出去不经济，一些秸秆加工企业自己去收，既 不经济，也不现实，正是由于这一很现实的原因，所以这些 年来我们在疏的方面很存在相当大的困难。堵自然 也就成了主要方式。不过，今年我区的秸杆禁烧工作，相比以前有了非常大 的变化，一方面是有了长远的既治标又治本的发展规划（历 城区临港都市农业发展规划）。二是规划方案更多的体
4、现了 以人 为本”的理念（诺贝尔经济学奖、纳什、博弈论、以人为本的本原意思）， 更多的替农民着想。三是今年的工作措施更细、更实、更具 有操作性。当然，从目前看，我们工作的着力点还是更多的 体现在堵和禁上。对于秸杆焚烧造成的危害和影响，大家印象最深的应该 是去年9月26日下午和晚上的那场秸杆焚烧、烟呛泉城的 环境污染事件。9.26事件中，市政府的压力是空前的，一种 压力来自市民，党报热线都被打爆了。市民的心理就是“有 问题当然先找政府，并且抱怨有关部门和单位严重失职。 另一种压力来自机场和高速公路。最大的压力可能是来自省 委省政府，当时是一个俄罗斯议长乘坐的飞机无法降落，这 直接牵扯到中国政府的
5、形象问题，这种巨大的压力同任何一 年都不一样。各种压力通过各种渠道都传到市政府这里了， 市政府这时侯就作出反应。政府是如何反应的呢？去年开始出现中度重污染天气是在9月26日的下午4 点以后。当晚，首先是交警部门紧急调集警力疏导交通，这 是一种快速的应急反应。然后是26日晚上10点，市公安局 召开紧急会议，表示将密切配合有关部门，严厉执法。然后 是27日，市政府召开紧急会议，传达焉荣竹书记重要批示， 在这个批示中，焉荣竹严肃地说，如果我们连个玉米秸秆 都管不好，还谈什么执政能力和领导水平？还谈什么关注改 善民生?各级党政主要领导要切实负起责任，再发生类似情 况，要依纪追究。对不听劝告，造成重大损
6、失和影响的，要 依法从严处罚。张建国市长在会上亲自部署禁烧工作，与 各县市区层层签订责任状，并启动了相关问责制。当时，在 会上对历城区政府秸秆禁烧不力提出批评，并责成历城区政 府写出书面检查。了解了上面的一系列反应过程，我们会发现这样一个特 点，不管是最早的市公安局开会部署还是第二天市政府的安 排部署，工作指向点都是农民，就是不让农民烧。这时，我 们可以发现，各级政府的一系列反应过程，它透露出来的是 这样一种工作模式是：一级一级的传递，是由上而下的单向 传递。这种由上而下的行政传递模式，在行政管理中，我们 称它为科层制或官僚制。科是学科的科，即行政机 关或某些机构的行政部门按工作性质分设的单位
7、。层是 层次的层，也就是层面。它体现的特征就是社会问 题处理中主体的单一性，过多的是发号施令，这也就是 行政管理学上也称之为官僚制的原因。这种体现在组织结 构、框架性方面的问题，或者说组织制度方面的问题，我们 称它为体制性问题。接下来我们再从更为具体的层面来分析。从上面的反应 过程来看，政府部门中第一反应者是市公安局，单独召开紧 急会议，表示将配合环保、农业等部门加大执法力度。我们 想，这个会议能不能换一种开法呢，不一定是干公安局一个 部门参加的会议，而是由环保、农业等部门共同参加的联席 会议，共同确定各自承担的职责，相互配合的程序、方式等 问题，在后面的联合执法过程中，实际效果可能会更好一些
8、。 这暴露出部门分工、部门配合之间协调不畅通。从行政的具 体运行来看，政府的行政命令是单向传递，市政府压到区政 府，区政府压到镇政府，镇政府到村到户。市职能局到区职 能局，区职能局到田间地头。这个环节，一方面反映了左右 之间的行政关系协调配合不畅通，另一方面，行政命令从政 府到农民是单向的，缺少中间环节。这种管理制度或者说是 管理制度的运行层面的问题，我们称之为机制问题。我这儿有三个济南市政府发布的关于严格禁止焚烧农 作物秸秆的通告，分别是99年的、05年的和07年的，通 告的结构和内容也都是大同小异。第一条都是禁止农民烧 荒，然后就是如何禁止，各部门有什么责任。我们仔细分析 一下这些通告，就
9、会提炼出这样三个特点。一是矛头都指向烧荒，在这里我们看到的防止狼烟四起的方式主要就是 禁烧，就是不让农民烧。二是近十年来通知内容没什么大的 变化。三是都是9月份发布，这反映出什么问题？一看就是 应急性的，而不是防患于未然、未雨绸缪。这反映了近十年 来，在秸秆禁烧这个问题上，我们的管理理念基本未发生变 化，这种管理理念在公共管理学上称之为管制的理念。 管制的特点是什么，就是强制性的管理。至此，我们可以就第一个问题归结出这样的结论。在近 十年的秸秆禁烧工作中，我们采取的是以堵为主的行政管理 模式。从管理学的理论层面上来分析，它存在体制、机制、 理念三方面的问题。具体说来就是体制上体现为科层制或者
10、说官僚制，机制上体现为权力单向运动、缺失互动，理念上 体现为管制性，也就是带有强制性色彩。接下来我们看第二个大问题，对于秸秆处理这个问题，以公共管理的理论为指导，应该是怎样的一种分析方法和处 理方式。在公共管理学中，最常用的就是利益相关人分析法。虽 然我们平时很少用到这个术语，但实际上我们很多领导都在 运用。利益相关人分析法的原理和分析步骤是这样的。说到 底，我们今天经济社会发展中的任何一个问题都是利益问 题，或者是公共利益，或者是社会利益，或者是政府利益等。 要解决问题，第一步，先找利益主体。你得梳理其中的利益 关系，把相关利益人找出来。第二步，找他们的利益点在那 里，是政府利益、社会利益还
11、是公共利益等。第三步，考虑 这些利益主体的影响力有多大。第四步，给这些利益主体排 序、评估。第五，考虑这些利益如何去调和，如何获得利益 主体的支持。简单一点说，就是找准利益主体、分析比较这 些利益主体的影响力，然后就是调和利益，解决利益冲突。下面，按照上面的方法，我们看一下，9.26”秸杆焚 烧、污染环境这个事件中，涉及了那些利益主体？他们分别 代表了哪些利益？这些利益之间又是什么关系？首先，找利益主体，我们仔细分析一下我们就可以知道， 有农民、市民、企业（机场和高速公路等），还有政府。那么这些利益主体代表了哪些利益呢？也有四种，一是 公众利益，9.26事件中，有环境污染、身体健康（有人住院
12、了）、交通堵塞等，我们说，这是公共利益受到了损害；第 二种是经济利益，飞机落不下来、高速公路关闭，这损害了 这些企业的经济利益；第三种是生产利益，农民急着种玉米； 第四种是政府利益，也就是管理绩效，指的是政府的公信力 下降了。现在，我们再来看一下，这几种利益之间是什么关系 呢？首先，公众的公共利益与企业的经济利益都因同一原因 受到损害，这叫利益相关关系。在秸秆禁烧中，市民身体健 康受到危害、机场飞机落不下来，而产生这两种后果都是由 于农民焚烧秸秆造成的，所以说是利益相关关系。其次，农 民的生产利益与公众的公共利益是矛盾的、冲突的。把秸秆 运出去，农民就得花钱，农民当然不情愿这样做。但只要烧 秸
13、秆，广大居民身体健康就会受到损害。第三，农民的生产 利益与企业的经济利益也是矛盾的、冲突的。秸秆烧起来以 后，航空公司就来了难题，飞机既飞不起来，也落不下来。为什么烧难禁。就是因为这里存在着这两组明 显的利益冲突。先来说第一组冲突，个别群众的生产利益与公共利益之 间的冲突。农民为什么烧秸秆？咱们在座的各位领导大多数 都很熟悉农村的实际情况。农民烧秸秆就是为了尽快地将地 清理出来，赶时间种下一季庄稼。从历城的实际来说，种小 麦也好，种玉米也好，种上以后基本上不用管理，比种菜要 省事得多，而且还不耽误进城打工或经营其他经济活动。可 以说，他是为了实现自身利益而损害了公共利益。但是，你 要是让农民自
14、觉维护公共利益，就会对自身的生产利益造成 损害。怎么办，这就需要政府（政府是公共利益的代言人） 提供一定的补贴。（那么，政府的财政补贴通过什么途径发 到农民手中？）再看第二组利益冲突。同样，农民烧秸杆也损害了企业 的利益。就我们历城而言，企业主要是飞机场。那么，解决 这个问题，不让我烧了，你那些受益的私人部门飞机场 是不是要承担责任？去年9.26以后，市政府在机场召开了 一个会议，要求机场承担一定的责任。说得直白一些，就是 机场也要出钱来解决农民烧荒问题。企业特别是机场要承担 责任，这毫无疑问。关键是他的责任如何来履行？直接给农 民补贴不合适，因为给了钱，农民未必就不烧。把钱给政府 或给那些收
15、购、加工企业也不合适。分析了上面两组利益冲突，我们看到，不管是政府补贴 还是企业出资，都缺少一个把利益补偿直接传递到农民手中 的中间环节。其实，在现实环境中，在政府和农民之间有一 个中间环节，或者说中介组织一村委会，村委会是农民选 举产生的自治组织，它对农民负责，是农民利益的代言人。 不过，在目前的国情下，村委会未能充分发挥它的代言人的 作用。最后，企业能够代言它自己的利益、表达它的权利， 但是，企业履行它应该承担的责任，还需要中介组织的参与， 企业要通过捐助这些中介组织的形式来履行他的责任。在公共管理的理论内涵中，中介组织或者说非政府组织 的参与是公共管理的关键前提，因为非政府组织是调节政府
16、 与民众之间紧张关系的缓冲带。正是由于多个中介组织的参与，并且代表不同的利益主 体，成为不同利益的代言人，在秸杆禁烧这个问题上，政府、 企业和村委会等中介组织作为不同利益的代言人，就可以在 政府主导搭建的平台上，共同参与，表达自己的利益，展开 博弈，最后，达成共识，以契约的形式形成协议，各方按协 议行事。这样，从管理主体上来看，传统行政管理模式中的政府 及职能部门为全部的单一主体就变成了政府仍然起主导作 用，搭建平台，政府、企业、中介组织共同参与的多元主体。 这个时候，政府与其它组织之间就不单单是一种简单的管控 关系了，而是变成了以政府为主导，对其它组织的引导或疏 导关系，这时，政府对公共利益的管理就变成了服务，成为 一种公共服务，从管理理念上来说，政府的管制理念就逐步 变成了公共服务理念。既然政府能与代表不同利益的中介组织坐下来进行利 益交涉，达成协议。那么，他们之间原
