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1、关于审理工伤认定行政案件的调研报告（佛山中院）-佛山市中级人民法院行政庭 近三年来，因不服劳动行政部门工伤认定的行政诉讼案件迅猛增长，几乎占到基层法院年受案总数的一半以上，在中院受理的二审诉讼案件中也占到了三分之一，该类案件已成为当前我市行政审判工作的一个热点和难点。工伤认定行政案件不仅数量多，而且案情复杂多变，加上法律规范比较抽象，使得案件的裁判标准不易把握。另外，该类案件关系到社会弱势群体的权益保护，裁判的公正与否会产生较大的社会影响。因此，为了规范工伤认定案件的审理和执行，我们对近三年全市法院审理的工伤认定行政案件进行了系统的调查和分析，现将有关情况报告如下： 一、当前工伤认定行政案件的
2、主要特点及成因分析 （一） 案件数量增长快，争议焦点集中 据统计，我市两级法院在2001年以前，鲜有不服工伤认定的行政诉讼案件，但自2001年开始，该类案件数量迅猛增长。2001年全市两级法院共受理一、二审工伤认定行政诉讼案件20件，2002年46件，2003年101件，分别占当年行政诉讼案总数的18%、20%、39%。分析该类案件快速增长的原因，可归纳为以下几点：1、我市地处经济发达的珠三角，民营企业众多，且多为劳动力密集型，需招募大量外来务工人员。而用人单位往往只追求经济利益，忽视对劳动者安全、卫生、社保等合法权益的保障，员工自身也缺乏自我保护意识，造成生产过程中大量伤亡事故发生。2、近几
3、年我国有关劳动保障方面的立法逐步完善，如企业职工工伤保险试行办法、工伤保险条例的相继颁布，为劳动者寻求权利救济提供了法律依据。同时，劳动者法律诉讼的意识也在不断地增强。3、由于有关工伤认定条件的法律规定比较抽象，而伤亡事故发生的情形却千变万化，造成劳动行政部门在进行工伤认定时标准不易把握，当事人对工伤认定结论争议较大。另外，用人单位与职工之间利益相对，不论劳动行政部门作何工伤认定结论，总有一方当事人会提起诉讼。4、行政诉讼案件收费较低，使得当事人原意通过诉讼途径来解决纠纷，同时也为部分当事人，特别是用人单位拖延承担责任，滥用诉权提供了便利条件。虽然工伤认定行政案件的数量在不断增加，但是诉讼各方
4、当事人在该类案件审理过程中的争议焦点却比较集中，往往对受伤情形是否符合工伤认定条件这一问题争议较大，对行政机关作出工伤认定的主体资格、程序履行、事实查明、法律适用等方面的异议不多。 （二） 工伤情形复杂多样，认定结论标准不一 虽然企业职工工伤保险试行办法和工伤保险条例用列举方式规定了可认定为工伤或视同工伤的若干种情形，但就审判实践中遇到的情况来看，工伤情形远远不止这几种。有的是法律规定所没有涵盖的，有的是法律原则规定下尚未具体明确的。由于现实生活中工伤情形的复杂多变、千差万别，加上现有法律规定的不完善、不具体，使得在工伤认定和案件审理过程中，职工、用人单位、劳动行政部门以及法院虽然对伤亡事故的
5、客观过程并无异议，却对该伤亡是否符合工伤认定的条件认识不一。不同的劳动行政部门对相类似的伤亡情况可能会作出截然不同的认定结论，不同的法院对相类似的认定结论可能会作出截然不同的裁判结果。比如职工未经单位安排或他人邀请，擅自操作他人负责的机器而受伤，有的行政机关和法院认为只要职工从事的工作无损于用人单位，则可认定为工伤，而有的行政机关和法院却认为职工从事的不是本职工作，不应作工伤认定。法律规定与现实生活的差距，加大了案件承办人对法律理解适用的自由空间，也造成了当前工伤认定及案件审理的混乱局面。 （三） 案件当事人格局恒定 在工伤认定行政案件中，劳动行政部门恒定为被告，而职工与用人单位互为原告和第三
6、人，即职工不服工伤认定而起诉时，用人单位为第三人，用人单位不服工伤认定而起诉时，职工为第三人。在二审中，职工与用人单位又互为上诉人与被上诉人，而劳动行政部门很少提起上诉，当其工伤认定结论与上诉人的利益一致时，则列为原审被告，当其工伤认定结论与被上诉人利益一致时，则列为被上诉人。 （四） 行政机关败诉率高，二审改判率高 前面我们已经提到，工伤认定行政案件情况复杂多样，而法律规定的认定工伤的条件又单一、抽象，比如对什么是工作时间、工作场所、工作原因，法律并未明确规定，这就给具体案件的承办人主观上理解适用法律留下了较大空间。当行政机关与法院对案件的事实认定与法律理解不一致时，就会造成行政机关败诉率居
7、高，当一审法院与二审法院对案件的事实认定与法律理解相佐时，又会造成二审改判率居高。相对于其他行政诉讼案件而言，工伤认定行政案件这一特点表现得尤为明显。 （五） 关系弱势群体利益，容易引发申诉、上访事件 申请工伤认定的当事人一般为贫穷落后地区的外来务工人员，他们经济基础差，生存能力有限，一旦因工伤事故造成伤残或死亡，其个人和家庭的生活将会陷入困境，所以他们希望及时得到工伤保险救济的需求就特别强烈。因此，该类案件的审理不仅要公正，而且要高效，特别要注重对弱势方合法权益的保护，否则极易引发申诉、上访等事件，成为社会不稳定的因素。据本院信访、审监等部门反映，当前有相当一部分上访、申诉案件都是关于不服工
8、伤认定行政判决的，而且上访、申诉人全都是受到事故伤害的职工，没有用人单位。 二、审理工伤认定行政案件涉及的主要问题及思考 （一） 工伤认定的适用范围问题 1996年劳动部颁布的企业职工工伤保险试行办法第二条规定：中华人民共和国境内的企业及其职工必须遵照本办法的规定执行。由于该办法对企业之外的其他用人单位的雇员因公受伤是否适用工伤认定未作出明确规定，因而劳动保障行政部门以及法院对工伤认定的适用范围存在较大争议，特别是对个体经济组织的雇工是否适用工伤认定看法不一。虽然2004年1月1日施行的国务院工伤保险条例明确规定了各类企业的职工和个体工商户的雇工均享受工伤保险待遇，但关于工伤认定适用范围的争议
9、仍未完全解决，具体表现为：1、企业的内涵与外延不明确，究竟何为企业，具体包括那些种类，合伙性质的中介服务机构是否属于企业，如律师事务所、会计师事务所等等。2、与国家机关、事业单位、社会团体等组织建立劳动关系的职工因公受伤是否属于工伤认定调整的范围。3、没有进行工商登记的用工主体的雇工在工作中受伤是否属于工伤认定调整的范围。4、在承包关系中，发包人为企业或个体工商户，而承包者为个人时，其雇工在工作中受伤是否属于工伤认定调整的范围。对于以上审判实践中比较模糊的问题，在法律尚未作出明确具体的指导性规定之前，我们认为，要准确把握工伤认定的适用范围应注意以下几个原则：首先，查明用人单位与职工之间是否存在
10、劳动关系或雇佣关系。劳动关系与雇佣关系两者的区别在民法理论中尚不十分明确，不同学者有不同的认识。但一般而言，雇佣关系的外延应大于劳动关系。劳动关系中双方当事人的工作关系比较长期、稳定，且管理与隶属特征明显，而雇佣关系中双方当事人的工作关系可能存在短暂性、临时性，且管理与隶属特征不明显的情况。如果双方当事人之间不存在劳动关系或者连雇佣关系都不存在，则职工的伤亡肯定不属于工伤认定调整的范围。当然，在认定当事人之间是否存在雇佣关系时，要注意雇佣与承揽或承包的区别。其次，查明谁是真正的雇主。雇主的身份可以从职工与谁签定劳动合同、日常工作由谁管理安排、工资由谁支付等方面来综合鉴别。我们在审判中常常遇到因
11、承包人和承揽人不具备一定资质（多为个人），或不具有一定经济能力，其雇工以发包人和定作人为用人单位申请工伤认定的情况。比如某企业将职工食堂承包给了个人，该个人自己雇佣的人员在工作中受到事故伤害，该雇工遂以企业职工的身份申请工伤认定。我们认为，由于在承包和承揽关系中，发包人与定作人并不直接管理、使用承包人和承揽人的雇工，其与承包人和承揽人之间是民事合同关系，不应作为承包人和承揽人所雇佣人员的雇主。最后，查明雇主的性质。由于工伤保险条例只规定了各类企业的职工与个体工商户的雇工可以享受工伤保险待遇，则在现阶段，对于非企业性质的国家机关、事业单位、社会团体等组织而言，其雇佣的人员在工作中受伤应不属于工伤
12、认定调整的范围，他们的工伤保险问题只能按照工伤保险条例第六十二条的规定，由有关部门另行规定。另外，未经工商登记的用工主体的雇工在工作中受伤，亦不能适用工伤认定。因为未经工商登记的用工主体不是真正法律意义上的企业和个体工商户，其只是以个人身份在雇佣人员，不属于用人单位。上述伤亡事故的人身损害赔偿可以通过民事诉讼途径来解决。 （二） 作出工伤认定的主体资格问题 国务院工伤保险条例第五条第二款规定：县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。根据该款规定，各级劳动保障行政部门依法有权受理工伤认定申请并作出工伤认定结论。但是，各级劳动保障行政部门依据工伤保险条例第五条第三款
13、的规定，设立了社会保险经办机构即各级社会保险基金管理局，该机构在工伤认定的过程中不仅承担了伤亡事故的调查、证据的收集、保险金的征收发放等工作，有的还根据各级政府的授权，以自己的名义对外作出工伤认定结论。该机构是否具备作出工伤认定的主体资格，一直是审判实践中较有争议的问题。一种意见认为，既然工伤保险条例第五条第三款赋予了该机构具体承办工伤保险事务的职权，当然包括作出工伤认定结论的职权。另一种意见认为，正如行政复议法规定各级复议机关的法制工作机构具有办理行政复议事项的职权，但复议决定仍必须以复议机关的名义作出一样。工伤保险条例赋予该经办机构具体承办工伤保险事务的职权，并不代表其可以对外以自己的名义
14、作出工伤认定结论。我们同意第二种意见，首先，各级社会保险基金管理局是本级劳动保障行政机关的下属部门，其性质为事业单位，并非行政主体。其次，工伤保险条例赋予其具体承办工伤保险事务的职权，只是在工伤认定过程中的内部职责分工。最后，从理论上讲，该机构既负责工伤保险基金的征收与发放，又负责工伤结论的认定，不符合权利制衡原则，容易产生不公正的现象。 （三） 工伤认定的法律适用问题 1、部门规章与地方性法规的冲突。1996年，劳动部颁布了企业职工工伤保险试行办法，此后全国各地劳动保障行政部门基本上把该办法作为处理工伤认定案件的法律依据。但不久，各级地方人大又相继颁布了适用于本地区工伤保险事务的地方性法规，
15、比如广东省人大在1998年颁布了广东省社会工伤保险条例。由于部门规章和地方性法规在工伤认定的适用范围、作出工伤认定的机构、工伤认定的条件等方面的规定存在不一致和矛盾之处，造成各地劳动保障行政部门作出工伤认定时标准不一，适用法律混乱。本地区的劳动保障行政部门适用地方性法规作出认定为工伤的事故，可能另一地区的劳动保障行政部门会适用部门规章作出非工伤的认定结论；即使同一劳动保障行政部门作出的多个工伤认定中，也可能有的适用地方性法规，有的适用部门规章；更有甚者，有的劳动保障行政部门在同一份工伤认定书中，认定事实部分适用地方性法规，作出结论部分又适用部门规章。当然，上述这些法律适用混乱的现象在2004年1月1日国务院工伤保险条例施行以后，可能会得到逐步解决。但是，国务院工伤保险条例并未废止部门规章和地方性法规关于工伤保险事务的规定，不可避免某些劳动保障行政部门在处理工伤认定案件时仍然予以适用。我们认为，无论是从法律效力层面分析，还是从法制统一角度来看，在国务院关于工伤保险事务的最新行政法规出台以后，各地劳动保障行政部门没有理由再适用旧的部门规章或地方性法规来处理工伤保险事务，法院也应当以工伤保险条例作为审理工伤认定行政案件的法律依据。当然
