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1、城市公共安全管理的短板定位与补强研究从安全到公共安全，再到城市公共安全，逻辑上应该是一个由宽到窄的过程，但随着社会经济发展，特别是城市这个人口、建筑物、各类活动密集的聚居模式出现后，这个逻辑正在发生变化，城市公共安全已经成为一个包罗万象的领域，在城市发生的，不在城市发生的，发生在空中的、水上的、实体空间的、虚拟空间的各种风险，构成了对城市公共安全的巨大威胁。城市公共安全研究自然顺应了这一特点，具有广泛性、多元性、分散化的特征。限于篇幅和主题，本文不对大量文献作综述性概括，只沿着全过程管理的路径做一初步审视，提出深化的方向，更深入的研究留作日后展开。一、对城市公共安全研究的简要回顾城市公共安全已
2、经成为一个包罗万象的领域，相应的，城市公共安全的相关研究涵盖了概念研究，如安全生产、突发事件、国土安全、粮食安全、环境安全、水安全、食品药品安全等；体系建设，包括管理体系、评价体系、支撑体系、应急体系、保障体系等；规划管理，包括风险源定位、排查、分布、优化、隔离、监控等，以及由此衍生的聚焦某一环节的深入研究，信息技术、生物技术等现代科技支撑的各类研究，还有人防、技防、物防、犬防等手段的运用研究等。随着互联网、物联网产业发展，以信息技术为依托的城市公共安全研究方兴未艾。对于城市公共安全管理，根据兰贵兴的定义，城市公共安全管理就是城市政府及社会为预防和控制各种重大事件、事故和灾害的发生或保护人民生
3、命财产安全，减少社会危害和经济损失而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列管理和因应策略的行为。在这一过程中，城市政府是城市公共安全管理的责任主体，而企事业单位、社会组织以及市民个人则是不可或缺的参与主体。1保障城市公共安全有两个重要方面，一是防患未然，使公共安全事件不发生、少发生，在这一过程中，通过对城市公共安全事件进行研究和防范，并从时间和空间上安排和准备、加强管理，从而控制和降低城市风险；2二是及时的应急管理，也就是公共安全事件发生后在最短的时间内恢复城市正常运转。因此，从内涵上来讲，城市公共安全管理包括日常管理和应急管理两部分。日常管理的重点在于查明风险、消除隐患、消灭诱因。应急管理的
4、重点在于编制预案、充分演练、巡查检验、及时反应。二、对城市公共安全管理的基本评价我国城市公共安全管理已经进入了法律有依据、机构很健全、体制很顺畅、体系很完备的良性阶段。（一）我国政府对城市公共安全管理的重视程度无以复加如果从对城市公共安全的重视程度看，我国政府对城市公共安全管理重视程度已经达到顶峰，无以复加，主要体现在两个方面。一是快速的立法进程。2002年我国颁布了中华人民共和国安全生产法，2014年进行了修订，2007年颁布了中华人民共和国突发事件应对法，日常管理由安全生产法来保障，应急管理有突发事件应对法为依据。相对我国立法、修法十分缓慢的进程，这两部法的出台是十分顺利和快速的，足见立法
5、机构和中央政府对城市公共安全的重视程度之高。二是依据两法中央政府确定的地方一把手安全责任制。每当一次安全生产事件或突发事件发生后，当地一把手都是亲临现场指挥，而且成为媒体报道的头条，重大事件中央还组成工作组现场调查，有些情况国务院总理、副总理还要亲临现场指挥并慰问。历次火灾、水灾、地震、沉船、爆炸、滑坡、井喷、透水、踩踏等事件，一把手承担安全责任而辞职或被罢免的并不鲜见。（二）安全生产已经成为日常工作生活的组成部分从中央到地方、从企事业单位到社区，各级各类的安全生产管理委员会已经做到了横向到边、纵向到底的全覆盖，而且是大部分由主要负责人兼任单位安全生产委员会主任。行业管理组织还设立了安全生产联
6、席会议制度、安全员联络制度等。如原建设部就建立了从中央到地方再到各类建筑企业的安全员联络制度，可以做到从上到下、从政府到企业安全生产责任到人。日常工作中我们每个员工、家庭成员经常收到安委会的各类提示，包括交通、用电、用火、用气、防盗等。安全评价通过危险性识别及危险度评价，客观地描述系统的危险程度，指导人们预先采取相应措施，来降低系统的危险性。目前安全评价已取得了长足的发展，分别从风险因素、灾种、环节和过程等多种不同的角度构建了安全风险评估体系，3已经成为安全生产的约束环节。（三）从上到下的应急管理体系已经建立我国正式建立应急管理体系是从应急预案编制开始的，2003年我国战胜SARS疫情之后启动
7、了全国性的应急预案编制工作。国务院办公厅专门为制定预案出台了应急预案编制指南，要求预案编制要做到纵向贯通行政和各类组织层级、横向覆盖行政和社会层面。在国务院的指导下，全国制订了各级各类应急预案130多万件，涵盖了各类突发公共事件。42006年8月，党的十六届六中全会通过关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，正式提出了我国以“应急预案、法制建设、体制建设和机制建设”为核心框架的应急管理体系。国务院办公厅设立了应急管理办公室，各级地方政府相应成立了政府办公厅内的应急管理办公室。以北京为例，2005年4月25日，北京市成立了突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发事件应对工作。2006年底，市
8、专项应急指挥部体系建设完成，绝大部分街、乡、镇和社区等都建立了应急责任体系和工作机制。当然也有其他形式的机构设置，如深圳把相关四个局合并为应急管理办公室，作为市人民政府的组成部门。既然各级领导和各层各面高度重视城市公共安全管理工作，又建立了完善的安全生产管理和应急管理体系，为什么还会出现很多人祸或是应该控制而没有控制的事故或灾害局势呢？吉林爆炸、昆山爆炸、天津爆炸，北京踩踏、上海踩踏，克拉玛依剧院火灾、哈尔滨仓库火灾、上海高楼大火、央视大火，北京淹了、深圳淹了、广州淹了、武汉淹了、济南淹了，东方之星沉了、湖南邵阳渔船沉了、西沙渔船也沉了，广州九江大桥塌了、湖南凤凰大桥塌了、哈尔滨阳明滩大桥塌了
9、，这说明城市公共安全管理肯定还有重大领域或者重要环节没有触及。我们的系统研究认为，城市公共安全事件不断的主要原因是管理基础薄弱和过程管理脱节。管理基础薄弱是指整个社会对城市的认识不深入，对城市的运行规律不熟悉，对城市功能属性和空间属性没概念，对各类功能包括基础功能和衍生功能的作用机制不了解，不可避免地出现对危险和风险诱因的漠视，既不避也不管，任其恶变。限于篇幅，这里无法展开论述，可参见现代城市综合管理的本质、功能与体系再认识一文。5而过程管理脱节，可以反映在安全生产管理和应急管理的多个环节。（一）各级领导对城市公共安全很重视，但如何重视、重视什么没有细化各级领导的重视体现在会议和文件，召开会议
10、传达精神，发布文件部署措施，但很多时候流于形式，如何重视、重视什么往往没有细化。从安全生产的角度看，因为绝大部分安全生产管理委员会是兼职机构，安全意识和管理行为落实在日常工作中，开不开会、发不发文影响不大，特别是在会议连连的工作方式下，没有时间思考哪个环节更应该引起注意。从应急管理的角度看，大部分“应急办”作为内设机构设在政府办公厅，平时迎来送往，每天脚不着地，忙个不停，哪有时间思考风险和危险的发生规律？如果没有一个全日制专家团队和系列的专门研究支撑，应急办很难判断危险来临的可能性和影响程度，也就难以判断启动应急响应的确切等级。也就是说，无论事前事后，政府对城市公共安全的重视程度很高，但面对城
11、市这个复杂巨系统，单用战争年代的死命令、军令状是难以确保城市公共安全的。会议和文件传达部署了，不能跟上具体的落实措施，或者落实上错位缺位，加上一定程度的侥幸心理和短期行为，很多没有取得避免灾害和事故的明显效果。类似的事故此起彼伏就是例证。（二）公众的安全意识淡薄，危机宣传还有很多空白社会公众是防范突发公共安全事件的重要力量。城市社会蕴含大量危机因素，不被认知很容易诱发或衍生事故和灾难。但政府在公众危机意识的宣传教育、行为引导等方面往往是面子工程，并没有取得应有的效果，热衷于安全宣传的社会组织又缺乏经费维持义务宣传，应该宣传提示的领域缺乏经费投入，由此造成了我国城市市民对公共空间的使用没有规则意
12、识，对公共设施的使用缺乏常识，对公众安全缺乏起码的认知，遇到公共安全事件缺乏必要的防灾避险知识和自救能力。如很多人不知道自己的住所、工作场所附近是否有避难场所，很多人在盲道上停车甚至建临时构筑物，很多人不知道在加油站打电话很危险，很多人不知道遇到火灾应该匍匐逃生和用湿毛巾捂嘴，很多人过马路与机动车抢行，很多高空作业的人员仅凭一条纤细的绳索维系安全，很多人不按规章乘用自动扶梯。在上海外滩踩踏事件中，虽然警察一直在维持秩序，但几乎没什么效果，人群依然继续向前，对风险的集体无意识最终导致了事故的发生。（三）安全监管和风险监测不足，监管流于形式，评估成为赚钱工具安全监管和风险监测与评估是保证城市运行安
13、全的基础。在有效的风险监测与评估的基础上，有针对性地采取防范措施，是公共安全管理科学化的重要前提。城市公共安全风险遍布城市生产生活的各个方面，安全监管需要横向到边、纵向到底地全覆盖，这个工作不需要低成本运转，因为市民个人没有专门知识和专用设备加以鉴别，例如普通人没有办法分辨牛奶是否含有三聚氰胺，日常吃的生姜很难辨别是否浸过福尔马林，空气质量凭感觉难以识别是否有害健康，不一而足。当前风险监测与评估中存在的问题是程式化和工具化，前者表现为简单套用，脱离针对性分析，管理者看到报告就盖章，编制者交了报告就完事儿，走个程序罢了，后者表现为编制者为了经济效益，把评估报告作为赚钱的简单工具，评估的科学性被抛
14、之脑后。加上技术手段的落后以及人力资源投入的吝啬，整个风险监测与评估的效果很差。每次事故发生后都有大量的质疑，安评哪去了？安监何在？就是很好的佐证。（四）应急预案抄袭和部门化现象严重，可操作性大打折扣我国的应急预案体系建立于2003年抗击SARS之后，在三个月内完成了中央到地方的多层级应急预案编制。这就应了“萝卜拔了不起泥”的俗语，抄来抄去，连灾害种类都抄了去，响应模式大同小异，经过多次大灾和事故检验才有所调整。目前仍有部门化和形式化的问题，对部门协调配合、资源信息共享、指挥平台统一有要求，没落实，遇到事件踢皮球。这次天津爆炸事故前几次新闻发布会就能让人有此猜测。如果把企业的应急预案与当地政府
15、的应急预案一起比较，就会发现更多值得协调的环节，可操作性可想而知。（五）应急演练按照规定次数执行，但流于形式、装备储备作秀演戏应急演练是检验应急预案可操作性，应急管理体系的完善程度、部门配合协调、物资设备完好程度的重要方式，也是提升社会公共安全意识的重要途径。但可惜的是，很多演练强调演练本身效果的完美，不愿暴露问题和薄弱环节，提前打招呼，使演练参与者有了准备，最后变成了一次彩排，真正的演戏作秀。有的学校被定为演练示范校，专门迎接参观和参与接待，对该校的学生培养应急意识有一定帮助，但对扩散安全知识和培养社会应急意识的作用十分有限。避难场所本该存有与设计人数和容留时间相匹配的物资储备，但一些过期食
16、品、残次品出现在这样的地方，更有一些地方电力和供水无法保障，或出现清单与实物不符，并缺乏定时检验检查的现象，一但发生天津爆炸这样的事故，周围避难场所根本无法启用。（六）安全责任追究制度提高了地方首长的重视程度，但也出现了因噎废食的现象安全责任追究制度提高了地方首长对城市公共安全的重视程度，但也出现了因噎废食、百分百确保安全的倾向。影响最大的应属2012年延安826特大交通事故，该事故发生在陕西省延安市境内的包茂高速公路上，一辆宇通双层卧辅客车和一辆装有甲醇的罐车追尾，导致客车上的36人死亡。该辆客车是一红眼班车，意思类似铁路的夕发朝至列车，只不过由卧铺大客车运行在高速路为主的两地之间，很受一些暂时没有高铁或动车链接的城市间乘客的欢迎。事发
