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1、依法治国的关键难点依法治国 论文摘要依法治国要求各国家机关全部严格依法行使其权力，依法处理国家事务，治理国家。世界各国全部一样，国家机关中对经济和社会发展影响最大，和公民关系最亲密且休戚相关，因此权力最大、机构最多、人数最众的，是行政机关。自然，行政机关能否依法办事，对公民的楷模作用也最强。国家所颁布的法律、法规，百分之八十全部须行政机关实施。所以，行政机关能否依法行政，将从总体上决定中国能否依法治国，建立社会主义法治国家。一 依法制国的概念依法治国和法治的概念在内涵上是相同的，因为法治本身表示了一个治国策略或社会调控方法。法治是保持社会稳定和长治久安的基础，也是维系社会进步、保障人民福祉、促
2、进经济繁荣的关键所在。伴随中国社会主义市场经济的发展，有关法治应成为中国社会所追求的目标的看法，已成为有识之士的共识。二 依法治国的关键和难点在于依法行政依法治国必需要切实落实依法行政。法治的原来含义是指“法的统治”，即法居于国家和社会的统治地位，而不只是国家使用方法来治，在真正的法治社会，国家机构本身也受法的统治，即受法的制约和监督，只有在政府的行政权力受到法的严格制约的情况下，才意味着法治的真正建立和完善。在实践中通常流行的所谓“权大于法”，很大程度上就是指行政权力大于法律、行政权力不受法律的制约，这显然是和法治的标准背道而驰的。从实践看，依法治国的关键和难点在于行政机关。行政权力行使的特
3、点之一是首长负责制，是命令和服从。同时，行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必需强调办事速度，强调行政效率，并给行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权。行政方法上的这些特殊性，使大家习惯于按个人的意志行事，忽略根据法律要求行使权力。和其它国家机关相比，行政机关在依法行使职权方面，自然会增加些不利原因。所以，很多国家全部制订了行政程序法，力图为行政机关行使职权时提供基础的行为规则，使行政机关和法院一样，全部受程序约束，以保障依法行政。只有在政府的行政权力受到法的严格制约的情况下，才意味着法治的真正建立和完善。在实践中通常流行的所谓“权大于法”，很大程度上就是指行政权力大于法律、行政权力不受法律
4、的制约，这显然是和法治的标准背道而驰的。行政机关在社会生活中的极端主要性，决定了依法治国的关键在于依法行政。首先，因为行政部门是关键的执法机构，法律给予公民、法人的权利能否得到实现，为维护公共利益和国家利益而颁行的严禁性要求能否得到遵守，很大程度上取决于政府机关的执法行为。对公民正当权益的侵害行为的阻止有赖于行政机关采取方法。假如行政机关勤政廉政、严格执法，自然会为全社会形成表率，法治的实现也就顺理成章。假如政府机关不严格执法，甚至循私舞弊、贪污腐败、以权谋私、欺压百姓，视法律为废纸，法的秩序也就荡然无存。在此情况下，也根本不可能要求公民遵法。其次，行政机关握有强大的行政权力，尤其是在我们这个
5、含有官本位思想传统的社会，崇尚权力比限制权力的观念在社会中更为流行。假如行政机关不能严格遵遵法律，则其行政权力将极难受到限制，而不受限制的权力必定造成腐败。实践中出现的“权钱交易”、“权权交易”、滥用权力等现象，全部是因为缺乏必须的监督机制，难以保障严厉实施造成的。实际上，中国长久以来对行政机关行使行政权力也极少从依法行政的角度提出要求；而是把“依法”看成仅仅是司法机关的事。我们一直把公、检、法称为执法机关，只有实施刑事法律才是执法，才必需以事实为依据，以法律为准绳，而并不把行政机关也看成是执法机关。尤其应该看到，行政机关在发挥其行政职能时，和公民、法人之间经常要形成管理者和被管理者之间的关系
6、，此种关系是一个命令和服从的关系。行政机关公布行政命令、制订规章等规范性文件、解释行政法规等，全部被认为是行政权的行使，而作为被管理者的公民、法人必需遵从。至于这些抽象的行政行为是否合理、正当，极少有些人提出疑问。产生这种偏颇有其历史原因，这里不作探索。把行政机关列为执法机关，称为行政执法，是改革开放以后，尤其是行政诉讼法颁行以后的事。但至今仍有些人只把部分行政机关称为执法机关，而将相当一部分行政机关排除在外。当然，这并不是说在此以前就不存在行政执法，而是说，大家还未将实际存在的作出行政执法行为的行政机关，从法律的角度来认识和要求，恢复其执法机关的地位。认识上的这种偏颇，自然也将增加依法行政的
7、难度。三 要实施依法行政，首先必需树立的观念第一，行政机关严格执法、遵法观念。法律给予行政机关必须的行政权力，使其治理国家和社会，同时行政机关必需在法定的范围内并依循法定的程序行使权力，不论是实施抽象行政行为还是实施详细的行政行为，全部必需依法进行。行政机关只有严格执法、遵法，其权力本身才含有正当性，其行使权力的行为才是正当的。法治的含义在于人人在法律面前是平等的，在当代社会，行政机关及其工作人员依法办事较之于一般民众的遵法更为主要，因为“当代法治的精髓是官吏依法办事，只有官吏依法办事，接收法律的约束，才有法治可言。”诚如美国学者富勒所指出的：“法治的实质必定是在对公民发生作用时，政府应忠实地
8、利用曾公布的应由公民遵守并决定是其权利和义务的规则，假如不是指这个意思，那就什么意思全部没有。”第二，权力必需受到制约。在中国，一切权力全部属于人民，人民为了治理好自己的国家，需要经过经过科学分工的各个国家机关来行使权力。每个行政机关的权限应经过合理配置，其权限全部必需是特定的、受到限制的，权力只有受到限制才能真正保障权力的正当行使。而不受限制的权力必定造成腐败、绝对权力绝对腐败，这是千古不变的真理。每一个机关全部必需在法定的范围内行使权力，自觉接收来自于其它国家机构及人民的监督。对行政权力实施有效的制衡，是保障依法行政的主要内容。当然，行政机关也应该主动行使职权，放弃或不行使职权，也未推行其
9、对国家和社会所应尽的责任。第三，尊重并保障公民、法人所享受的民事权利。公民所享受的民事权利是人权的法律化，必需受到政府的充足尊重。梁慧星教授指出，和专制主义、自然经济的集权型行政经济体制相适应的公法优位主义，认为“国家利益应绝对优于一切个人利益，国家权力可不受任何限制，国家行为含有天然合理性；一切社会领域、一切社会关系均应受国家行政权力的支配”。而建设民主政治和法治国家则要求充足保障公民的权利。根据法治的要求，握有公共权力的行政机关为实现对社会的治理，能够对社会公众施加义务约束，但多种义务的设定全部必需以保护人民的法定权利为出发点，公共权力应以保障公民、法人的权利作为一切活动的宗旨。当公民的权
10、利受到来自于政府的侵害以后，应有权取得政府的赔偿，只有在此基础上才能形成法治秩序。四 依法行政现在所制订的方法和急需处理的问题现在，中国社会正处于一个转型时期，人治社会应该逐步向法治社会过渡，而这种过渡的成功是否在很大程度上取决于依法行政的实现程度。应该看到，为实施依法行政，中国已前后制订了行政诉讼法、行政复议条例、国家公务员暂行条例、国家赔偿法等法律、法规，并已在实施中产生了显著的效果。尤其是在行政诉讼法颁行以后，法院已能够对行政机关的详细行政行为实施司法审查，这对保障行政机关依法行政是十分必须的。但在实践中，行政机关的活动离依法行政的要求还有很大的差距。行政“执法活动中乱立章法、以言代法、
11、以权压法、干扰执法、越权执法、滥施处罚、以罚代法、以罚代刑、徇私枉法、贪赃枉法、不推行法定职责等执法违法的现象依然存在，有些现象表现得还相当突出。”对此，笔者认为目前应急需处理以下问题：1.健全对行政规章的审查制度。实施正常的行政管理，需要行政机关制订必须的法规、规章和其它规范性文件，行政立法是中国立法的主要组成部分，它们对有效地调整社会和经济管理关系，发挥了主要作用。然而，应该看到很多政府部门制订的规章因受到部门利益的主导，重视的是“设置机构、行使权力、收取费用、罚款没收”，在制订时缺乏合理的科学的论证。部分规章和法律的要求并不完全符合。一些规章甚至为乱收费、乱罚款提供了依据。从实践来看，建
12、立和完善各类规章的审查制度对确保依法行政十分必须。依据行政诉讼法，司法机关无权对这些规章实施审查。但依中国宪法第89条的要求，国务院有权改变或撤销地方各级国家行政机关的不合适的决定和命令，因此对规章实施审查含有宪法依据，只是现在缺乏一套程序和制度的要求。如应由哪个政府部门负担审查规章的职责，应由谁提出审查的要求，假如规章不正当，应经过何种程序给予修改，甚至宣告其无效，等等这些全部需要作出要求。目前，为保障行政机关依法行政，首先要对现行的规章进行清理，对不合理的甚至在内容上显著违法的规章要给予修改、废除；其次也要立即健全规章的审查制度，对规章的制订和出台应严格把关。2.立即制订行政程序法，确保行
13、政机关实施的行政行为在程序上正当。程序是法律的生命，行政程序的法律化是当代法治国家主要的法律标准。依法行政， 不但仅是要求行政机关所实施的行政行为在内容上正当，而且应包含行政机关行使行政权的行为在程序上也应正当。行政机关在从事行政立法、行政许可、行政惩戒、行政处罚、行政调处、行政征收、行政强制和行政救助等行为时，全部必需符正当定的程序，目前，为阻止行政机关“乱收费”现象，应该对任何一项收费措施的出台要求一套严格的程序，并对行政机关收费的权限范围、收费标准、收费的支出，违反收费程序的责任、对受损害的公民和法人的补救等，全部需要作出明确的要求。3.加强对行政执法的监督，行政执法效率的高低，执法人员
14、的廉洁公正，是广大公民极为关心且和其利益极为亲密的问题。但行政执法效果和广大人民群众的期望仍有显著差距，而行政执法中存在的问题，很大程度上是因为缺乏对行政执法的合理的监督机制造成的。中国行政诉讼法的颁布为对行政行为的司法监督提供了法律依据，但行政自由裁量权受司法审查的范围依然有限，司法监督需要深入加强。笔者认为，只要公民、法人或其它组织认为行政机关的详细行政行为侵犯了其财产和人身权利，并在法院提起诉讼，法院全部应该受理，并应对详细行政行为的正当性给予审查。在对行政执法的监督方面，尤其应加强国家权力机关对各级人民政府的监督。全国和地方各级人大应常常展开部分有针对性的、有效的执法检验，而不能做流于
15、形式的检验监督，对发觉的问题应立即督促相关部门限期更正，而政府相关部门也应立即向人大汇报更正的结果。当然，也应加强行政机关的内部监督，充足发挥监察机关和审计机关的监督职能。对“乱收费、乱罚款”现象应给予阻止，对所谓处罚和收费中的利益分成制度应果断给予废除，对多种“小金库”和私设的帐户要完全纳入审计的监督范围，从而消除行政执法中因利益驱动而造成的对公民和法人的正当权益的侵害。五 依法治国需要司法公正，司法公正是法治最主要的内容依法治国需要司法公正。党的十五大汇报明确指出：“推进司法改革，从制度上确保司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，是加强法制建设的主要内容。众所周知，目前司法审判工作中
16、最大的弊端是地方保护主义和裁判不公。地方保护主义的表现形式是多样的，审判实践中最常见的是各级地方领导从维护当地当事人和地方的特殊利益出发，在执法活动中对法院的审判工作横加干预，而部分办案人员也置国家法律及案件事实于不顾，偏袒当地当事人，损害外地当事人的正当权益。一些素质较差的法官则以地方保护主义为保护伞，徇私枉法，到处为当地当事人开脱责任或谋取利益，同时也用以换取个人的好处及非法利益。而因司法腐败、徇私枉法、法律素养差等原因此造成的裁判不公在一些地方的法院显著存在，且已引发人民群众的极大不满。依法治国需要司法公正，司法公正是法治最主要的内容。法治意味着法律的普遍适用和至高无上；法律平等地约束社会一切组员的法治标准，必需经由公正的司法活动来落实实施。伴随中国民主和法制建设的发展，大家逐步认识到，行政机关是权力机关的实施机关。权力机关的意志关键经过其所制订的法律表示出来，所以，实施
