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1、城市化进程中的农村征地问题剖析In the process of urbanization of rural land expropriation analysis摘要: 土地作为不可再生资源，是人类社会赖以生存和发展的载体，也是城市发展的第一要素。我国目前正处于全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的关键时期，工业化、城镇化快速推进，建设用地供需矛盾十分突出。为了解决这一矛盾，政府大量征用农村集体土地。土地被征用后，为数众多的失地农民生活艰难，缺少基本的生活保障，其中一部分沦为城市贫民，成为城市中新的边缘群体。他们的生存与发展状况已严重影响到社会的安定与和谐，应引起社会各界广泛关注。Abs
2、tract: The land as a non-renewable resources, is the survival and development of human society, and also is the carrier of the first element of urban development. China is currently in the comprehensive construction well-off society and speeding up socialist modernization, the key period of rapidly
3、advancing industrialization and urbanization, construction land very prominent contradiction between supply and demand. In order to solve this problem, the government a lot of rural collective land requisition. Land requisition, numerous lost land peasants life difficult, lack basic life safeguard,
4、part of the urban poor, become the city into new marginal groups. Their survival and development status has severely affect social stability and harmony, should cause extensive attention from all walks of society.关键字：征地制度，征地问题，产生原因，解决方案 Key words: The land requisition system，land expropriation, caus
5、e problems and solutions近几年，在我国的大部分地区，都出现了大量农用土地被征用的现象。据统计，19872001年全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地。这是依法审批的占用数，不包括突破指标，违法征地和一些乡村擅自卖地。卫星遥感资料表明，违法占地数量占一般占用地总量的20%-30%，有的地方多达80%：我国非农建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，一般人均耕地不足0.7亩。据一项16省的调查结果，2000-2001年这16个省共征地246.9万亩，其中耕地171.4万亩，失地农民236万人，大体上海征用1亩耕地会造成1.4人失去土地。依此数据
6、推算，目前全国失地农民估计在4000万人左右。按照全国土地利用总体规划纲要2000-2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。依照上述数据推算，未来30年占用耕地5450万亩，至少又要造成8000万农民失业。 祖祖辈辈以种地为生的农民们，在家里的土地被征用之后，虽然有部分人得到了合理的补偿，但是有很大部分的人失去了生活的保障，甚至一部分被征用户也没有得到相应的补偿。下面就将对我国城市化进程中的农村征地问题进行进一步的剖析。 一、征地制度的由来和变迁 1953年前没有征收(征用)土地之说。国家建设使用民地须向土地所有者洽购。1953年党中央提出过渡时期总路线，要实现社会主义工业化。为优先发
7、展重工业，需要从农业取得工业化的原始积累，于是，实行粮食统购统销，在农村低价征购粮食向城市配销，维持城市居民的低工资，为工业化提供廉价劳动力；通过高额农业税和工农业产品价格的剪刀差，从农民手里筹集工业化所需的资金；又出台新中国第一个国家建设征用土地办法，废除按市场价格洽购土地的办法，规定以“最近3年至5年产量的总值”的低补偿价为工业化取得廉价土地。1956年完成农业合作化，构建了集体土地所有制。在计划经济体制下，当时的农村集体土地所有制并没有完整的所有权。土地得按国家计划种植，农民没有经营权，没有收益分配权；土地禁止买卖出租，农民没有处置权；农民有的只是把自己束缚在土地上集体劳动的占有权。这些
8、所有权的残缺都被认为是集体所有制中的社会主义因素，这种土地集体所有制是向全民所有制过渡(即土地国有化)的最好形式。这时的集体土地所有制实质上是比国有制低一等的土地准国有制。土地禁止买卖出租，国家和550万个集体土地所有者之间的土地流转唯有通过土地征收一条途径。因为没有土地市场，没有土地价格，土地也就失去了价值衡量标准，征地补偿价不是土地价格，只是政府给集体农民一点经济补偿，补偿价可高可低，全由政府说了算。1985年为了更有利于国家建设，便修改国家建设征用土地办法，进一步降低征地补偿费，降到2年至4年的农业产值，并鼓励集体农民无偿“献地”。19801984年集体土地使用制度改革，推行家庭承包制并
9、发展乡镇企业，也就是把土地经营权(包括土地利用决策权)和收益权还给了农民集体。1982年为保证国家建设用地和妥善安置被征地单位群众的生产生活，二次修改国家建设征用土地办法，把行政管理办法升格为法律条例，把土地补偿费与土地附着物(青苗、树木、房屋等)补偿费和失地农民安置补助费分开计算，并提高土地补偿费为前三年耕地平均年产值的36倍，安置补助费为每人平均占有耕地前三年耕地平均年产值的23倍，最高不超过10倍。1986年民法通则确认集体所有土地是农民集体财产，而且财产所有权是“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”，但当时没有土地市场，集体土地所有权仍得不到经济上的体现。1987年
10、深圳以协议、招标、拍卖三种方式出让(批租)了3宗国有土地使用权；1988年修改宪法和土地管理法，删除了“不得出租土地”的字样，正式创建了国有土地使用权交易市场。19882000年乡镇企业改制，由乡、镇、村使用自己的土地自办的乡镇企业改制为独立于乡镇村的股份合作制、公司制、个体制，甚至“三资”企业。这些企业与集体土地所有者的土地关系随即变成土地租赁关系，出现了集体土地建设用地使用权(即地上权、开发权或称发展权)交易市场，集体土地建设用地使用权开始有了市场价格。这种集体土地产权制度变迁，与家庭承包制同样，是一种诱致性的产权制度变迁，但是并未为政府高层决策者接受，成了“隐形”市场、“违法”市场，产生
11、“小产权房”等问题。1998年为了保护耕地、控制建设用地的需要，修订了土地管理法。新土地管理法规定的是一套计划配置土地资源的管理制度。其内容为：取消集体土地所有者设定和出让、出租建设用地使用权的权利，禁止集体土地进入建设用地市场；仍以征收土地作为新增建设用地的唯一途径；由政府垄断建设用地的供给；然后按国家规划、计划配置土地资源，并用一套高度集权、繁复的审批制度保证规划、计划的实施。对征地制度，只是作了一些改良：提高了征地补偿费(将土地补偿费提高为耕地年产值的610倍，安置补助费提高为耕地年产值的46倍，最高不超过15倍)；上收了征地审批权；改进了征地程序；没有改变征地制度的计划经济性质。进入新
12、世纪，征地制度的弊病暴露得愈来愈大了。2004年国务院28号文改以“保持农民原有生活水平”作为征地补偿的标准。但是“保持农民原有生活水平”要多少钱，不好计算；在实际执行中各地仍按征地区片价(将一个县市划为35个区片，每区按统一的农业年产值的上述倍数制定一个征地补偿标准)进行征地，只是在城郊少数按区片价实在征不下来地的地方增加了一点补偿费。二、 当前农村征地现象中存在的问题（一）现行土地征用制度存在的问题 1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确的土地征收范围。我国2004年宪法(修正案)中规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体所有的土地实行征收或征用并给予补偿。”这些规定都强调了
13、征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”。也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征收或征用集体土地的。但现行法律、法规对明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益的需要”，哪些建设项目用地不是为了 “公共利益需要”并未做出明确解释和规定。根据土地管理法实施条例对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随
14、意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用，这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。同时，宪法与土地管理法在赋予政府征地权的同时，并未对这种权力设置范围及其行使程序。公共利益界定不明，导致征地行为缺乏规范，最终可能导致农民的土地权益受到侵害。2、大部分土地问题专家和许多省份的国土资源部门都认为，真正“制造”出诸多问题的是现行的征地制度。在目前的征地制度下，农民丧失了双重权利：土地卖与不卖，不由农民决定，即使是农民要卖土地，他仍然没有与买方平等地坐下来谈判的权利。按照征地制度规定，因建设占用农村集体土地的，都必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再出让。出
15、让的价格是市场价格，而征地时的价格只是市场价格的极小部分。而这一小部分又由集体与农民两方来分：农民实际到手的利益少得可怜，现行的征地制度缺乏对农民利益和权益的保障，农民也没有能力用过多的补偿去创业。 （二）农村土地征用的补偿标准存在问题 首先，按照现行的政策性补偿规定，补偿费是由被征土地三年来的平均产值乘以若干倍，加上安置补偿费、青苗补偿费以及地面附属物构成。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。这一标准对失地农民的当期效益而言无疑是一大笔收入，但对农民的长期效益来看就成了负数。虽然国家在对农地征收补偿的标准上兼顾了权益性和保障性补偿，但是从发展的角度
16、看，这种补偿是静态的，没有体现出土地随着社会发展其自身价值的变化过程，也没有考虑到农业生产的波动性和不确定性等因素，忽略了农民的土地发展权。其次，因为农民的医疗保险、养老保险、就业保险等都是依附在土地上的，而补偿标准只以年收益的固定倍数为限，没有充分考虑失地农民的各种社会保障。按照这一标准，许多地方一亩地仅仅补偿7000元左右，即使全部存到银行一年的利息收入也才一百多元，无法补偿生计。再者，土地管理法仅就补偿的上限和补偿的范围作了大致规定，并不精准，现实操作中存在很大的自由裁量空间，导致农民的切身利益受到影响。（三）腐败问题 随着各项生产资料的市场化，各级政府能够直接控制的资源就只有土地了。但开发土地的程序极为复杂，开发商要想在土地资源炙手可热的大背景下得到一块地， 必须一一打通规划、审批、国土等环节。一块土地要审批下来，
