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1、我国企业内部控制规范体系建设的重大突破企业内部控制基本规范2006年的7月15日，中国企业内部控制标准委员会的成立标志着正式拉开了我国企业内部控制规范体系建设的序幕。在有关各方两年来的共同努力下，我国企业内部控制规范体系的建设取得了重大突破。2008年6月28日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会在北京联合召开企业内部控制基本规范发布会暨首届企业内部控制高层论坛。会议发布了企业内部控制基本规范（以下简称基本规范），并就其贯彻实施作出了部署，还就加强企业内部控制进行了深入研讨和经验交流。发布会和论坛由财政部会计司司长刘玉廷主持，财政部副部长王军、中国证监会纪委书记李小雪、审计署副审计长董大胜
2、等出席发布会并致词。企业内部控制标准委员会委员、咨询专家，中国会计学会内部控制专业委员会委员以及来自有关方面的特邀代表约90人参加了会议。内部控制基础框架得以确立此次发布的基本规范自2009年7月1日起先在上市公司范围内施行，鼓励非上市的其他大中型企业执行。执行基本规范的上市公司，应当对本公司内部控制的有效性进行自我评价，披露年度自我评价报告，并可聘请具有证券、期货业务资格的中介机构对内部控制的有效性进行审计。基本规范共七章五十条，内容包括总则、内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督和附则。基本规范在立足我国国情并借鉴国际惯例的基础上，确立了我国企业建立和实施内部控制的基础框架：一
3、是科学界定了内部控制的内涵，强调内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。二是准确定位内部控制的目标，要求企业在保证经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整、提高经营效率和效果的基础上，着力促进企业实现发展战略。三是合理确定了内部控制的原则，要求企业在建立和实施内部控制全过程中贯彻全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则和成本效益原则。四是有机融合世界主要经济体加强内部控制的做法经验，统筹构建了以内部环境为重要基础、以风险评估为重要环节、以控制活动为重要手段、以信息与沟通为重要条件、以内部监督为重要保证，相互联系、相互促进的五要素内部控
4、制框架。五是开创性地建立了以企业为主体、以政府监管为促进、以中介机构审计为重要组成部分的内部控制实施机制，要求企业实行内部控制自我评价制度，并将各责任单位和全体员工实施内部控制的情况纳入绩效考评体系；国务院有关监管部门有权对企业建立并实施内部控制的情况进行监督检查；明确企业可以依法委托会计师事务所对本企业内部控制的有效性进行审计，出具审计报告。各方高度评价 强调贯彻实施引导和推动企业建立健全内部控制制度，提高企业的经营管理水平，促进企业健康持续发展，是完善我国社会主义市场经济体制的一项重要的基础性工作。基本规范的发布，标志着我国企业用以规范发展、规避风险的内控指南已初步建立。对此，与会代表予以
5、了高度评价。财政部副部长王军说，基本规范的制定发布和若干配套指引的公开征求意见，是继我国企业会计准则、企业审计准则正式颁布和顺利实施之后，财政、审计、证券监管、银行监管、保险监管和国有资产管理部门以实际行动贯彻落实科学发展观、促进企业和资本市场又好又快发展的又一重大举措,是我国内控标准体系建设的可贵创新与重大突破。他同时强调，基本规范的制定发布只是一个阶段性成果，下一步的任务更加艰巨，财政部将会同国务院有关部门着力抓好基本规范的贯彻实施。重点要做好以下六方面的工作：一是着力抓好实施准备工作，加快研究制定具体实施办法，采取有效措施降低企业实施成本，稳步扩大基本规范实施范围；二是着力加强宣传培训，
6、开展广泛深入的学习宣传活动和扎实有力的教育培训活动，为贯彻实施基本规范营造良好的舆论氛围和社会环境；三是着力健全内控规范体系，逐步建立一套以基本规范为统领，以评价指引、应用指引和鉴证指引等配套办法为补充的内控标准体系，并不断完善以法制为推动、以企业实施为主体、以政府监管和社会评价为保障、以各方面积极参与为促进的内控实施体系；四是着力巩固科学民主决策机制，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性，为建设高质量的内控标准体系提供强大智力支持；五是着力推进内控国际趋同，通过促成我国内部控制标准与国际内部控制框架的趋同乃至等效，为支持我国企业走出去提供积极支持；六是着力发挥体系联动效应，研究分析会计准则
7、、审计准则、内控规范、会计教育与人才评价、信息化建设之间的联动关系，最大限度地发挥整体联动效应，更好地为经济社会可持续发展服务。基本规范的制定发布既是我国企业内控制度建设中的一件大事，也是我国资本市场发展中的一件大事。中国证监会纪委书记李小雪在发言中指出，基本规范为上市公司加强内部控制建设提供了基础性、权威性的指引，必将有利于提高上市公司经营管理水平和风险防范能力，有利于资本市场的持续健康发展。他要求上市公司采取培训、研讨等形式加强学习，全面把握基本规范的核心内容；要按照基本规范的要求，重新梳理业务流程，积极做好贯彻实施基本规范的各项准备工作。证监会也将采取有效的监管措施，积极推进基本规范的贯
8、彻施行。审计署副审计长董大胜、中国保监会主席助理袁力分别代表本部门发言。董大胜认为，基本规范的制定发布适应了现代企业制度建设和经济社会发展的迫切要求。对于国家审计机关而言，评价企业内部控制制度及执行情况有利于迅速明确审计重点，选定必要的审计程序，大幅提高审计工作效率。他表示，国家审计机关将继续关注和支持内控体系建设，紧密联系审计工作实际，在推动基本规范的贯彻实施等方面发挥更加积极的作用。袁力认为，基本规范为保险企业建立健全内控机制提供了权威科学的操作指南。保监会将把内部控制监管作为保险公司监管的重要组成部分，以基本规范为依据，进一步明确内部控制监管的内容、方式和重点，在全行业切实推进基本规范的
9、贯彻执行。中国银监会银行监管一部巡视员郝爱群和国资委企业改革局副巡视员周放生也在会上作了发言。郝爱群说，规范企业内部控制既是落实党中央关于金融企业改革要求的重要举措，也是提高银行竞争力和银行持续经营的现实要求，因此，基本规范的出台对银行业金融机构内部控制的建设有着重要意义。他表示，银监会将按照基本规范的要求，从完善商业银行公司治理、完善风险识别和评估体系、完善信息交流机制、加强内控制度整合力度等方面加强银行的监管工作。周放生说，按照基本规范建立健全内部控制体系，有利于中央企业进一步提高风险意识，确保企业持续健康发展。中国企业内部控制规范体系的建设得到了国际有关方面的大力支持。对于基本规范的制定
10、发布，欧盟驻华使团副团长溥马克认为，这是继中国企业会计准则、审计准则发布实施之后，中国政府在会计审计领域的又一重大改革，是在正确的时间、正确的方向上，为促进中国经济发展走出的正确一步。世界银行高级专家美琳达?罗丝对基本规范要求上市公司实施内部控制年度自我评价制度表示赞赏，认为这一制度安排有利于强化企业的受托责任，提高企业经济和财务行为的透明度。国际会计师联合会工商业界职业会计师委员会主席周光晖表示，国际会计师联合会和工商业界职业会计师委员会高度关注基本规范的发布，并希望其他新兴经济体和发展中经济体能借鉴基本规范中的核心原则和指南。国际会计准则理事会主席戴维?泰迪和在全球内部控制标准制定领域享有
11、盛誉的美国COSO委员会专门发来贺信，对中国政府在内部控制标准建设方面取得的成就表示高度赞赏。COSO委员会同时指出，中国企业内部控制基本规范与国际领先的内部控制框架在所有主要方面保持了一致。中石化股份有限公司高级副总裁、财务总监戴厚良，信永中和会计师事务所董事长张克，南京大学会计与财务研究院院长杨雄胜分别代表企业界、中介行业和理论界在会上作了发言。他们认为，基本规范的发布将有力推动和提升企业的管理水平，改善注册会计师的执业环境，其实施也将为中国理论界提供深化内部控制研究的良好契机。交流内控经验 共同促进提升作为一个深入探讨内控建设、交流内控实施经验的重要平台，首届企业内部控制高层论坛邀请了来
12、自部分企业、中介机构以及香港、澳门相关部门的代表，大家围绕内部控制的机制建设、制度建设、国际发展趋势等问题进行了深入交流和探讨。中国银行：构建“三道防线”中国银行副行长周载群介绍了中国银行实施内部控制的“三道防线”体系。第一道防线是指各级分支机构的业务部门。作为业务的直接经办者和风险管理的第一环节和基础单元，他们在业务经营过程中承担自我控制的职责。第二道防线是指各级分支机构的法律合规部门和业务部门的法律合规团队。他们负责统筹内部控制基础建设，牵头建立和维护全行的内部控制和风险管理政策，同时也负责对第一道防线进行培训、指导、监督和评价。第三道防线是内部的稽核部门，负责审查、评价经营活动、风险管理
13、、内部控制和公司治理的适当性和有效性。这三道防线既有明确分工，同时又统一协调，有效实现了内控关口前移，将全行内控和操作风险管理基础建设纳入了统一规范的轨道。江苏电力：加强内部控制信息化管理有效的内部控制信息化既能简化和“固化”内部控制，同时也能提升实施效果。在这方面，江苏省电力公司积累了丰富的经验。江苏省电力公司副总经理马苏龙介绍了他们实施信息化内部控制的四个阶段。第一阶段是内控制度的建设及初步完善。通过构建财务手册明确了省公司与下属分、子公司的处理权限。第二阶段是建设FMIS（财务管理信息系统）。基于财务系统的开发和应用，公司在原来核算信息系统的基础上加入预算控制模块和管理模块，构成了三维一
14、体结构，初步形成了一个较为系统和完整的体系。第三阶段是信息系统集成的起步与发展。主要是FMIS与营销系统的集成，实现了营销数据和财务数据的无缝结合。第四阶段是信息系统全面集成。公司采取硬件集中、软件集成的办法，把原来分散在各个单位和部门的信息基础资源（小型机等）集中起来，组成小型机集群的一体化信息平台，同时通过管理流程自动化、软件功能服务化、接口技术标准化、业务功能模块化的“四化”改造，建立起信息集中交换平台，从而实现了数据共享，流程互通。对于如何更好地贯彻实施基本规范，他结合公司实践提出了三个建议。一是公司领导层要高度重视和支持。二是要努力实现内部控制与企业信息系统的融合，实现制度化与实时化
15、控制。三是结合企业实际，分阶段选择“先固化，后优化”的实施路径。即阶段一，先把制度执行起来；阶段二，在广泛使用的基础上征求改进和完善的意见、建议；阶段三，落实前一阶段的改进思路，是一个再固化的过程。中国神华：构建以风险管理为导向的内部控制体系中国神华能源股份有限公司审计部总经理李国忠介绍了中国神华在创新管理模式、构建以风险管理为导向的内部控制体系方面进行的探索。首先是研究制定内控体系建设可行性方案。公司组织力量深入研究国际国内最新的内控理论，包括一些跨国公司在大陆公司的内控基本原则和基本思路。各部门业务骨干组成的工作项目组从风险评估入手，采用定性和定量相结合的方法，对公司内控现状进行了系统的评
16、估和诊断，并将公司内控管理划分为内控基础建设、内控促进管理、内控融入管理等几个阶段，逐步予以完善。其次，构建以风险管理为导向的内部控制体系。公司确定了内控的组织架构和制度架构，并通过编制内部控制手册和自我评估手册，构建起保障内部控制体系有效运行的基本制度，明确了相关责任体系。再次，持续改进、完善内部控制体系。结合公司实际，通过改进组织架构，构建资金集中管理体系和煤炭安全管理长效机制，建立国华电力管控体系等方式，不断完善内部控制体系建设。在下一步的工作中，中国神华还将对照基本规范，修订完善公司的内部控制手册和自我评估手册，切实将基本规范贯彻到公司日常管理当中。制度规定：澳门与香港的经验澳门特别行政区财政局长刘玉叶介绍了澳门在加强企业内部控制制度建设方面的情况。近年来澳门特区政府一直在不断修订与经济相关的法律，以符合国际通行的管理要求。2004年，澳门特区政府颁布核数准则，要
