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1、中国行政诉讼功效之实证浅论 论文关键词：行政诉讼；诉讼功效；立法目标论文摘要：中国行政诉讼法实施以来取得了显著的成就，但经过对法律年鉴1989年至2021年行政审判相关数据的统计分析发觉，中国行政诉讼在一定程度上发挥了维护行政和救助权利的功效，在相当程度上发挥了监督行政的功效。行政诉讼的实有功效、设计功效和应有功效出现偏差。修改中国行政诉讼法应正确定识行政诉讼的功效，合理定位立法目标，选择和行政诉讼性质和立法目标相匹配的制度，使行政诉讼发挥立法者所预设的功效。行政诉讼功效是行政诉讼制度所实际发挥的作用，研究行政诉讼功效的目标，就是要对其进行价值评价，哪些功效是我们所需要的，哪些是不需要的，行政
2、诉讼实际发挥的功效和立法目标是否一致?假如没有实现立法目标，问题在哪里，应怎样处理?本文经过对行政诉讼功效的实证研究，反思功效和立法目标的差距，检讨立法目标的定位，为修改行政诉讼法作出充足的理论准备。一、一审行政案件收案数量和涨幅对比从相关数据能够看出，一审行政案件收案数量总体上保持增加趋势。除1999年、2021年和2021年收案数量降低外，整体上，一审案件收案数量呈上升的趋势。1989年至2021年这十六年间，有二分之一的年份行政案件收案数量是两位数的增加幅度。依据上述数据，能够将行政诉讼的发展分为三个阶段：第一，初始阶段，1989年至1993年。这一阶段行政诉讼法刚刚颁布，多种新闻媒体广
3、泛宣传，大家对这一新鲜事物既陌生又好奇，短期内大量案件涌人法院是必定现象。从1989年到1991年行政案件一审收案数量成倍增加，然而，从1992年开始，行政案件收案数的增幅减缓，大家所估量的收案数量连续高速增加的情况并没有出现，1993年和1992年的收案数量基础持平。第二阶段，高速增加阶段，1994年至1999年。这一阶段伴随改革开放的顺利进行，行政纠纷不停增多，大家对行政诉讼法也有了更深的认识，行政诉讼收案数量连续增加。从1994年开始，行政案件收案数量又重现了大幅上升的势头，这种趋势维持了四年，到1998年上升趋势开始趋于缓解。到1999年出现了逆转的趋势，行政诉讼法实施以来一审案件的收
4、案数量首次出现下降的现象。第三阶段，平稳发展阶段，2021年至今。这一阶段行政诉讼已进入平稳发展时期，收案数量在不一样年份展现高低交错，但在总体上已趋于稳定。2021年，最高人民法院颁布了新的司法解释，在一定程度上努力地扩大受案范围，但这一年却连续了1999年收案数量下降的趋势，这一现象耐人寻味。2021年出现了行政诉讼法实施以来收案数量最多的一年，突破十万大关。到2021年收案数量则又跌至谷底，出现了两位数的负增加，大家预期“新司法解释颁布后收案数量将大量增加”，这一论断并没有得到完全的验证。从2021年开始，收案数量缓慢回升，在现行行政诉讼法没有修改的情况下，估计以后行政诉讼案件收案数量不
5、会有大幅的起落，进入平稳发展时期。二、一审、二审行政案件收案数量、百分比及上诉率对比(一)一审行政案件收案数量偏低相关数听说明，一审行政案件在人民法院整个收案数量中百分比极低。这当然和行政诉讼制度本身相关，在任何一个国家，行政纠纷全部不是关键的社会纠纷形态，行政诉讼在三大诉讼中一直处于“弱者”的地位，这是一个常态现象。但行政案件在中国三大诉讼中所占的百分比超乎平常的低，1995年以前，行政案件所占百分比还没达成一位数，1996年至2021年出现缓慢的增加，但在总体上历来没有超出案件总数的2。出现这种情况可能有正反面的原因，从正的方面看，可能是行政机关领导增强了依法行政的意识，执法人员增强了依法
6、执政的水平，实施详细行政行为的正当率较高；行政相对人的法律知识普及，违反行政法的情况降低，造成详细行政行为的数量降低；法律咨询业和法律服务业发达，使行政相对人能够正确地判定行政行为的正当性，滥诉率降低。从反的方面看，有两个关键原因，一是行政诉讼门槛高，受案范围狭窄，原告资格要求过严，造成行政相对人无法起诉；另一个原因是行政相对人不愿选择行政诉讼，这说明行政相对人对行政诉讼抱有不信任态度，而这和行政诉讼的实际效果有着亲密的关系。个案判决在一定程度上起到法制宣传和教育的作用。这种作用可能是正面的，也可能是负面的。假如当事人从以前案件的判决中无法找到自己所要的公正，宁愿不去法院。(二)行政诉讼的当事
7、人更倾向于上诉得出这一结论有两方面的证据：第一，和一审行政案件所占案件总数的百分比相比，二审行政案件所占案件总数的百分比大幅度上升，而且上升的幅度高于一审历年案件上升的幅度：一审行政案件的百分比均在2以下，而二审行政案件占总案件数的百分比在148577之间浮动；从1991年开始，二审行政案件占案件总数的百分比均超出百分之三，到2021年靠近百分之六，而这一年一审行政案件的总量比去年降低了2001。第二，和其它两大诉讼相比，行政案件上诉率一直居高不下，这和三大诉讼详细制度有一定关系，在刑事诉讼中因为实施“上诉不加刑”的标准而激励被告人上诉，在民事诉讼中以调解结案的当事人不能上诉，尽管如此，还是能
8、在一定程度上说明问题。从表二能够看出，行政诉讼上诉率是民事诉讼上诉率的三到四倍，最高时达成5865(2021年)，这一年有超出二分之一的行政诉讼当事人选择上诉。从1989年到2021年，二审行政案件的数量总体保持上升的状态，这有两个方面的原因：首先行政案件总体数量在上升，其次，行政上诉率也在上升。当事人更倾向于发动二审程序，对一审裁判不满意程度较高。从法律年鉴的统计中，我们无法看出上诉人是原告还是被告，但却有两个佐证，以江苏省徐州市贾汪区人民法院2021年至2021年全部上诉的行政案件为例，“上诉人多为行政相对人(原告人、第三人)；上诉案件多为涉访及包括历史遗留问题的案件；上诉案件多为包括第三
9、人的案件；多为原告人或第三人败诉的案件”。在笔者所参加的一个调查中，对341份判决书的上诉提起人进行分析，其结果为：原告上诉(294份，占862)；被告上诉(2份，占94)：第三人上诉(8份，占23)；多方上诉(即原告、被告和第三人全部上诉，2份，占06)；原告和被告全部上诉(1份，占03)；原告和第三人全部上诉(1份，占03)；被告和第三人全部上诉(3份，09)。这两组数据从侧面说明在行政诉讼中原告方在败诉的情况下更倾向于上诉，也在一定程度上说明原告的败诉率较高，原告对一审判决不满意程度较高。三、一审行政案件结案方法对比(一)原告和被告的胜诉百分比悬殊从维持、撤销和变更三种判决方法中，我们能
10、够正确地判定哪一方当事人胜诉。维持判决意味着原告的败诉和被告的胜诉，而撤销判决和变更判决正相反。从历年的情况看，维持判决一直处于较高的百分比，在1268(1997年)至489(1988年)之间波动，大多数年份，维持判决的百分比在百分之十到百分之二十之间变动。尤其是在行政诉讼法刚刚实施的那几年，维持判决几乎是撤销判决和变更判决之和的两倍，1991年和1992年这一差距逐步下降，到1994年二者百分比基础靠近。从1996年开始，撤销、变更的数量开始返超维持判决，这种趋势一直保持到2021年。从2021年开始，维持判决数量又大大超出了撤销判决。维持判决百分比降低意味着原告胜诉率的提升，撤销判决和变更
11、判决的百分比应对应地增加。但实际情况并非如此，撤销判决、变更判决百分比的总体波动并不大，而增加的却是撤诉百分比。也就是说，被告败诉率增加的同时，原告的胜诉率并没有显著的上升。上述数据对比说明，在一审行政案件中，原告的胜诉率并不高。“相对人和政府之间的胜率之比大约是1：2，政府占有显著的优势。”这一结果不排除行政机关执法水平较高，行政行为在实体和程序方面全部没有瑕疵，但同时也说明行政诉讼在保护原告方正当权益方面发挥的作用是很有限的。这一结果也和前述原告方在败诉情况下倾向于上诉的结论相呼应。(二)以撤诉方法结案居高不下在一审行政案件的结案方法中，撤诉的百分比一直居高不下，撤诉也成了行政诉讼中的一个
12、奇特现象。除1988年外，以撤诉方法结案的百分比全部在百分之三十以上，最高时超出了二分之一(573，1997年)。撤诉可能是因为法定原因，也可能是因为法外原因造成的非正常撤诉，不论什么原因，我们仅从数据中无法分辨，但能够肯定的是以撤诉的方法结案不存在原告败诉还是被告败诉的判定。“这是超出行政诉讼法第54条要求判决方法之外采取的，又无法直接辨明法院态度的第三条道路。从撤诉的法定原因来看，1993年至2021年这十二年间，原告主动申请撤诉的百分比占撤诉原因的二分之一以上，最高时达成了8438(2021年)。原告主动申请撤诉可能出于多方面的原因：一是原告法律知识欠缺，不能对案件结果进行正确的判定，盲
13、目起诉，起诉后认识到自己的请求并不成立，所以主动撤诉；二是原告起诉后被告采取多个方法强迫或变相强迫原告撤诉，原告迫于多种压力，不得不撤诉。诉讼是以人力、物力和财力成本为代价的，原告作为完全行为能力人，应对自己起诉的行为有充足的准备，当然也不排除盲目起诉的情况，但原告主动撤诉的百分比如此之高，只能从第二种原因中寻求答案。(三)变更判决处于备而不用的状态1997年以前，法律年鉴的统计数字中，还能看到变更判决的身影，但从1998年开始，变更判决无声无息地消失了。微小的变更判决数字已被统统归人“其它”当中计算。从2021年开始，最高人民法院改变了以往有关一审结案方法的统计指标，仅包含维持、撤销、撤诉、
14、驳回起诉、驳回诉讼请求、推行法定职责和其它几个形式。这一改变正式宣告了变更判决作为一个统计指标的消亡。从1998年至今，一审行政案件以变更判决结案的数量有多少，我们不得而知，但能够肯定的是，这一数字肯定不会很多，甚最少得可怜。在笔者所参加的前述调查中，六个法院2021年共484份行政判决书中，只有一起案件法院作出了变更判决，占总数的02。笔者在和某位法官交谈时，她曾说因为难以正确把握变更的尺度，法官对变更判决是能不用就不用，或说是“慎用”，即使判决变更，法官也往往参考行政机关以往的做法对行政行为加以改变。从实际情况来看，变更判决基础上处于备而不用的状态。这种结果使我们有必须反思变更判决存在的问
15、题，重构变更判决。四、行政审判案件和实施案件数量对比(一)实施行政决定案件的数量高于实施行政裁判案件的数量在行政诉讼受案数量不多、发展低迷的情况下，人民法院实施行政决定的数量却比较高，1994年至2021年这十一年问，实施行政决定的百分比占实施案件总数的百分比全部超出了百分之十。1999年至2021年实施行政裁判的案件数量连续出现了负增加。出现这种情况的原因，和行政诉讼案件总体下滑的现象相关；当事人主动实施人民法院的裁判，以致实施法院裁判案件的数量大大下降；在某种程度上，新司法解释要求了对申请实施行政决定的案件进行严格审查也和实施案件数量下滑有一定关系。在总体上，申请实施行政决定案件的数量在绝
16、对数量上远远高于审判案件的数量。1998年以前，前者是后者的三到六倍左右；1999年至2021年，前者是后者的十倍多，2021年和2021年达成了，二十倍。(二)实施案件的数量大大高于审判案件的数量从发展趋势上看，不论是实施案件的总体数量还是实施行政决定案件的数量，1992年到1994年，实施案件的升幅百分比全部高于审判案件上升的百分比：1995到1997年则和之前形成对比，审判案件的升幅百分比超出了实施案件；以后的几年又恢复到原来的状态，实施案件的上升百分比一直领先(负增加的情况下也是如此)，其中1999年在出现审判案件数量下降和实施行政裁判案件数量大幅降低的情况下，实施行政决定案件的数量却上升了1976。从数量对比上看，实施行政决定案件的数量一直全部高于审判案件的数量，而且二者相差很大，1992年至2021年这十余
