城乡规划法的发展史A

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1、城乡规划法的发展史、 规划法起源规划法最早起源于英国，而英国的城乡规划法规 起源于对公共卫生和住房问题的关注。18 世纪末 19 世 纪初，工业化大规模生产导致社会结构的急剧变革， 城市中的人口规模膨胀、环境恶化以及住房短缺问题 尤为突出。1848年和1875 年的公共卫生法、1866 年的环境卫生法成为政府解决环境和住房问题的 重要法规。从 19世纪70年代开始，各地方政府在不 同程度上发展自己的地方住房法规，规定诸如日照间 距、居住密度、卫生设施等一些基本标准。1909 年英 国政府颁布了住房与城市规划法案Housing & Town Planning Act 1909），标志着城市规划作

2、为政府职 能的真正开始。二、历史发展脉络英国城乡规划法的历史发展阶段，按时间顺序大 致可以分公共卫生法、住宅法和城乡规划法三个阶段， 这三个阶段构成了英国城市规划法规演变的一个连续 的过程。现在城乡规划法成为最重要、最全面和意义 深远的法规，而公共卫生法和住宅法并没有完全废除，仍然在各自的领域发挥作用。1、公共卫生法：18481890年一切源于英国的工业革命。社会化大生产使大批 农业人口进入城镇，使城市人口在短时间内急剧膨胀。 一方面是城市政府没有应对人口在短时间内的集中的 经验，另一方面是工业经济对工人的剥削，尽量降低 生产成本，工人们只能获得廉价的、临时性的、甚至 邻近工厂的庇护场所，卫生

3、条件和环境卫生都很差。 由于没有针对这些问题的先例，还没有任何对建 筑及 其环境进行控制的规章制度，这些新建的场所都 非常 拥挤，基本上不太考虑通风和卫生的要求。这种 发展 方式给公共卫生所造成的后果一直没有得到有效 控制 直到 1848 年国会第一次颁布有关公共卫生的法 令 1848 年公共卫生法。这是一系列公共卫生 法令的第 一部，具有纪念意义。接下来 1 875 年公共 卫生法 对之前的法令进行了适当的删节和合并，并 加入了更 多有关公共卫生保护和提高的内容。有关新 建街道和 建筑的法规可由地方政府部门制订，实现了 对未来建 筑和未来街道的设计控制。1875 年的法令在 环境卫生 修建私

4、有街道、新建房屋、传染病以及其 他与公共卫 生直接相关的事宜方面授予了地方政府相 应的权力， 并在1890 年、 1907 年和1925年通过的公共卫生法令中逐步得到加强。1936 年公共卫生法 则 是一部更全面完整的法令，对此前的有关法令进行 了删 节和重新整理，目前它仍是这一领域的主要法令， 之后 只是经过了一些小的增补和修订。公共卫生法主要解决的是基本公共卫生问题， 它是一种应急性控制措施，而不是预见性的计划引导 方 法；它是防止出现建筑建设的混乱，而不是积极的 规划 布局；它是迎合特殊情况，而不是普遍情况；它 规定的 是每个单独地块建设，而还没有相邻近地块关 系的规定。 也就是说，任何

5、人都可以在有限的法规条 件下在自己的 地块上自由的建设，完全不用考虑其他 地块的开发活动。 例如住宅和工厂都可以相邻建设， 而诸如建筑的拆建改 造问题，贫民窟的更新整理问题， 公共卫生法没有充分 认识和解决。2、住宅法：18901909年第一部真正针对贫民窟的法令是1 890年工人阶 层 住宅法，它标志着新型立法住宅法阶段的开始， 旨在弥补公共卫生法令在工人阶层住宅规划方面的不 足 1890年法令规定了拆除卫生条件不良的住宅以及 为工人 阶层提供新住宅的条款。此后，又出台了一系 列有关住 宅规划的法规，以1925 年住宅法达到顶 点。1925 年住宅法废除了1890年法令，并取而代之成为住房法

6、律方面的主导法令。1925 年住宅法经过了数次修订，到 1936年 让 位于更为全面完整的1936 年住宅法。自此， 1936 年法令成为这一领域的主导法令。该法令在 1936 年至 1956年间经过多次修订，删除了所有关于“工人 阶层”的 条款，最后被废除（除某些财务和附属条款外） ，并被 更为完善的新法令1957 年住宅法所取代。 在1985 年住宅法颁布之前，1957 年住宅法一 直是住宅规 划方面的主导法令。1985 年法令是目前住 宅规划方面最 权威的法律文件。住宅法在解决工人住宅问题上做出了积极的努力， 比起公共卫生法，它至少将关注范围扩大到较大的住 宅 区的尺度，并且制订了住宅更

7、新的具体规定。 3、城乡 规划法：19091996年住宅法能够处理贫民窟和提供新住宅的问题， 弥补了公共卫生法中的一个缺陷。但是仍存在一 些 问题，比如仍然有建在工厂附近的居民住宅和建在 市郊 花园中的工厂。住宅法与公共卫生法一样，不能 解决这 些问题；但它给人的感觉是对住宅的关注多于 对公共卫 生的关注。1909年住宅、城镇规划诸法 标志着一个 新的城乡规划法阶段的开始（表 1）。 在以上诸法 当中，1909年住宅、城镇规划诸法、1919 年住宅、城镇规划诸法、1932年城乡规划法 和1947 年城乡规划法令有重要影响。（1）1909年住宅、城镇规划诸法1909 年修订的住宅、 城镇规划诸法

8、将住宅法 演变为城镇规划法，该法令的第一部分为“工人阶层的 住宅”，第二部分为“城镇规划”。这部法令是英国 第一 部涉及城镇规 划的法律文件。根据该法令，地方政府 获得授权制订“关于正在开发的土地或可能用于建筑目 的的土地城镇 规划方案”以确保“该土地及其邻近土地 在设计和使用 方面，达到良好的卫生条件，并符合便 利、宜人的要求。”这一法令不仅仅针对个体建筑进行控制管理（这 一 点可能已在公共卫生法中规定），而且将建筑开 发 作为一个整体，私人拥有的土地不再是孤立的土地， 而 是作为整体的一部分。每块土地的开发不仅要符合 地方 法规的要求，而且要“确保该土地及其邻近土地在 设计 和使用方面，符

9、合便利、宜人的要求。”这样，在 住宅区 就不会再出现不受欢迎的工业建筑（即使这些 工业建筑 确实符合地方建筑法规的要求），而工业区会 建在独立 的地区，只用于工业开发。希望制订城镇规划方案的地方政府主管部门必须 事先获得地方政府委员会批准，方可开始制订方案；而规划方案在获得地方政府委员会批准前不能生效， 有些情况下还必须在国会讨论后方可获得批准。 （2） 1919年住宅、城镇规划诸法1909 年法令规定的规划程序十分繁琐、不易操作， 因此在10 年后对其进行了改进，形成了1919年住 宅 城镇规划诸法。这一法令将大多数情况下必须事 先获 得地方政府委员会批准方可制订规划方案的规定 废除， 同时

10、也废除了由国会讨论规划方案的规定，规 划方案在 获得地方政府委员会批准后立即生效。 1919 年法 令首次出台了有关临时开发的规定，即 在规划方案的起 草阶段，可以继续进行土地开发；如 果日后规划方案的 制订损害了开发商的利益，则开发 商可以获得补偿。 1919 年法令开始将制订规划方案作 为强制性规定，拥 有 2 万人口的地区，其地方政府主 管部门必须在指定时 间内制订规划方案，并提交有关 人员进行审批。根据该 法令，在必须制订规划方案的 情况下，地方政府委员会 有权要求地方政府主管部门 起草规划方案。这样在某些 情况下，强制规划取代了 自觉规划。该法令首次提及区 域性规划的概念，即两 个以

11、上的地方政府部门可以共同 制订城镇规划方案， 并指定一个联合委员会负责有关事 宜。3）1932年城乡规划法1932 年城乡规划法废除了过去所有关于城镇 规划的法规，以更为全面的方式重新制订法律，并有 许多重大改动。该法令最显著的特点是它允许对建满 房屋的区域或者可能根本不会开发的土地进行城镇规 划，而此前的城镇规划法令只适用于正在开发或可能 会进行开发的未建房屋的土地。这使地方主管部门的 权力得到了极大的扩充。1932年法恢复了 1919年废 除 的关于制订规划方案需事先获得卫生部（过去是地 方 政府委员会）批准的条款，另外，规划方案需要经 国 会讨论方可实施。1919 年法令中关于某些地方政

12、府 必 须在一定时期内制订规划方案的条款也被废除。1932 年地方政府通过经地方主管部门制订、经卫 生部 批准的城镇规划方案来确保对开发活动的控制管 理。 规划方案一经实施，即对制订方案的主管部门和 计划 在相关区域内进行开发活动的人员具有同等约束 力。 在规划方案未实施前，开发商的开发活动受到根 据 1932 年法令制订的临时开发令的保护。在 1943 年城乡规划（临时开发）法颁布之前，对临 时开发 项目并不能进行有效的控制。但是如果开发商 根据临 时开发管理规定进行开发活动，而在有关的规 划方案 最终实施后证明该开发活动不符合方案的规定， 必须 拆除或停工，则开发商可以获得补偿。临时开发令

13、是最早的规 划申请许可形式，旨在对规划活动进行 管理控制，直到由地方规划主管部门制订的规划方案 开始实施。由于规划方案的实施而受影响的任何人均可向负 责执行规划方案的地方主管部门申请补偿；另一方面， 主管部门也可以根据规划方案的规定申请征收该地产 的价值增加 75%（或称作通常所说的增值）。事实上， 很少有几个规划方案完全得到实施，一方面，主管部 门几乎没有进行过任何补偿；另一方面，他们也几乎 没有申请土地增值。直到1947 年城乡规划法生效 之前，1932 年的法令一直是规划方面的主导法令。 （4 1947年城乡规划法令1947 年法令是一个崭新的开始，它废除了之前所 有关于城镇规划的法规，

14、并制订了规划法的全新原则。 该法令颁布后即成为英格兰和威尔士地区土地使用管 理的主导法令，并对战后其他西方国家的城乡规划产 生重要影响。1947 年法令中包含了一 些最为苛刻、涉及范围很 广的条款，对 土地（包括建筑物）所有权和业主按自 己的意愿开发 和使用土地产生了很大影响。事实上， 在 1948 年 7 月 1 日有效实施以后，土地所有权只不过 是按照其当时的使用目的继续使用土地的权力。土地所有者无权开发土地，就是说，他无权在自己的土地 上 修建房屋，甚至无权改变土地的用途。直到1954 年城 乡规划法对1947 年法令进行了修订，土地所有 者出 售土地才能够获得（至少理论上可以）土地现有

15、 使用价 值，因为根据1947 年法令，土地的开发价值已 被国家 剥夺。1947 年法令并未使土地国有化，而是将 土地的开 发权国有化。这一点在 1954 年法令中被推翻， 土地的 开发价值重新归还给土地所有者。1947 年法的 新特点可 归纳为几点：以新的灵活管理方式取代过去 严格执行规 划方案的方式，规划部门自由裁量权加大； 任何形式的 开发均须获得规划许可（有例外情况）；成立新机构 （中央土地委员会）负责收取开发费用；土 地开发价值 收归国有，实际上剥夺了土地所有者的开 发权；赋予地 方政府更大的土地强制收购权和自行开 发权；中央政府 向地方政府提供更多的财政支持，帮 助他们履行职责，

16、尤其在收购土地方面。三、我国城乡规划法规体系发展1952 年 第一次城市建设座谈会 1954 年 11 月，国家建委成立 1956 年城市规划编制暂行办法 大跃进，文化大革命 1980 年第一次全国城市规划工作会议控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城 市 1984 年国务院颁布城市规划条例 1989 年 12 月颁布城市规划法 2007 年 10 月 28 日，颁布城乡规划法 立法背景（城乡统筹） 党十六届三中、五中全会（城镇化新特点） 统筹城乡发展，社会主义新农村 城市规划法 一 1989.12. 26（1990.4.1） 村庄和集镇规划建设管理条例 -1993.6.29（1993.11.1）1.城乡二元结构2.基础设施重