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1、论司法地方化司法协同和去地方化 天津市滨海新区人民法院候华北丁晓雨论文摘要：京津冀一体化是国家新战略，意在打破地方壁垒，探索治理新模式。三地在为保障京津冀协同发展时，要重视经过司法协同，为其提供司法保障。然而，京津冀一体化需要的是去地方化，在京津冀司法协同时怎样去地方化，跨行政区划法院的构建能够视为一个视角。现有跨行政区划法院有四种模式，但距离真正的跨行政区划法院还有距离。跨行政区划法院的设置需要考虑司法权的配置、司法资源重新分配。在梳理司法权配置和司法资源分配的基础上，本文发觉京津冀一体化和跨行政区划法院的构建高度契合，并深入指出详细构建设想。引言中共中央有关全方面推进依法治国的决定（以下简
2、称决定）提出“探索设置跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地域案件”。跨行政区划法院的设置是为了打破审判的“主客场”，去司法地方化和司法行政化。而京津冀协同发展计划纲要（以下简称纲要）的出台，提出的打破地方壁垒，探索区域协同治理新方法的思绪和跨行政区划法院的构建不谋而合。三地为了促进京津冀协同发展，加强了司法协同机制。三地的司法协同怎样避免各地地方利益对司法的渗透，需要在更高的层面建立跨行政区划法院。京津冀一体化的提出，也为跨行政区划法院的构建提供了硬件条件。一、实践：现有跨行政区划法院模式现有的跨行政区划法院由四种模式：专门管辖型、集中管辖型、巡回法庭型、指定管辖型1。但这些法院现在还不
3、是决定所提出的跨行政区划法院。（一）现有四种模式（1）专门管辖型。这关键是指铁路法院、海事法院、军事法院、林区法院等，这些法院即使在案件管辖上突破了行政区划的设置，但因为这些法院本身的专业性，造成案件管辖范围小，极难在一定程度上对司法地方化有所撼动。以天津海事法院为例，该院属于中级法院，向天津市人大负责，由省级统管人财物。在管辖范围上能够说和通常的中级法院相分离，且由省级人大责任人财物，在一定程度上提升了审判的抗干扰性和独立性。（2）集中管辖型。最高人民法院所公布的有关为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见中明确指出要建立京津冀三地指定管辖机制，三地在探索中将海事案件指定天津管辖，知识产权案
4、件由北京管辖等，对于这类指定管辖即使突破了地方行政区划限制，但并没有完全脱离地方政府控制。（3）巡回法庭型。这里所指的巡回法庭是指已经设置的最高人民法院巡回法庭，现已经有六个巡回法庭。但这里的巡回法庭是“最高人民法院的派出机构和组成部分，不是一个独立的审计，也不是独立的法院，在工作方法上也不能简单等同于传统意义上的巡回审判”2。以第四巡回法庭的收案范围为例，关键受理河南、山西、湖北、安徽四省份在全国范围内有重大影响的一审行政、民商事案件；不服高院作出的一审行政、民商事的上诉案件或再审案件；刑事申诉案件；依法定职权再审的案件等。（4）指定管辖型。“指定管辖分为两种类型，一是管辖不明的案件由上级法
5、院指定管辖；二是有权的法院不宜行使管辖权的情形。”3极难肯定的认为这是一个跨行政区划法院，而且这仅仅是在管辖权不明或无管辖权的情形下，才会产生跨区域管辖的问题，并不是真正意义上的跨行政区划法院。（二）现有模式并不是真正的跨行政区划法院跨行政区划法院的构建是要打破审判的“主客场”，然而上述法院并不是决定中所提到的真正的跨行政区划法院。第一，在案件管辖上过于狭小。如专门法院如铁路法院、海事法院、林业法院，这些法院即使在案件管辖上突破了行政区划的设置，但因为这些法院本身的专业性，造成案件管辖范围小，极难在一定程度上对司法地方化有所撼动。第二，主客场并没有得到实质性打破。如上文所提到的集中管辖的案件，
6、并没有真正意义上的突破区域限制。第三，巡回法庭的收案范围通常是适合用于最高院的收案范围，而对于干预案件比较集中的重灾区中基层法院来说，并无多大帮助。最终，北京市第四中级人民法院、上海市第三中级人民法院均被认为是跨行政区划法院。然而，这些法院并不是真正意义上的跨行政区划法院。以北京市第四中级人民法院为例，“跨得不够”“管得不清”4，从其组织机构上看，它属于北京市的中级法院，在受案范围上，依旧是北京市区域内。和北京市其它中级法院相比，它不再仅限于北京市的特定区域，而是整个北京市。在这一点上，这也是一个进步，但其离跨行政化法院还不够，如它的受案范围“跨地域的环境污染、重大食品安全案件”。因为这里的跨
7、地域指代不明，所以，并不能确定它能够突破北京市辖区。二、反思：跨行政区划法院构建的关键障碍构建跨行政区划法院面临的难题在于怎样在权力之间、司法资源供给之间和行政辖区分离，也即在跨行政区划法院有谁产生、对谁负责；在司法资源的攻击上，由谁来保障。在现行法律框架下，跨行政区划面临司法权配置的限制、司法预算上的限制。（一）司法权的配置限制司法权作为国家权力的主要组成部分，法院的设置包括到国家权力的重新配置，因为它还包括到行政权、立法权。现有国家权力的配置中，司法机关由国家权力机关产生，并对司法权进行监督。通常来说，除直辖市中级法院、专门法院之外，各地法院由其相对应的立法机关产生，而且这种对应是“行政区
8、划”内的权力机关。跨行政区划法院的设置包括到司法机关对哪一级权力机关负责的问题。跨行政区划法院的构建是中央推进依法治国的主要方法，是消除行政壁垒，消解地方利益对司法独立的冲击。但对于跨行政区划法院的构建仅出现在决定之中，并没有被中国法律所要求。在推进依法治国的进程中，改革于法有据是题中之意。现有的司法管辖制度是根据行政区划的安排所配置的，提出构建跨行政区划法院的构建是否于法有据？依据法院组织法要求，人民法院应向同级地方人大负责，汇报工作。从其要求能够看出，现有法院组织法对司法管辖的要求依旧是根据行政区划所设置。这里要求的是“同级地方人大”。然而宪法要求的是人民法院对其产生机关负责，宪法并没有明
9、文要求法院必需向同级人大负责，这就为跨行政区划法院构建开拓了空间。人民法院和人民发表大会是否是一一对应的关系这是影响跨区法院设置的关键问题5。法院组织法要求人民法院要向同级人大负责，受其监督，并向其汇报工作，这似乎已经明确了法院和人大之间是一一对应的关系。但在现实中，却有另一个表现：一是中国直辖市的省级高级法院和中级法院都有都有省级人大产生，尤其是直辖市中级法院都有直辖市人大产生。第二是铁路法院、海事法院、林业法院等专门法院的产生也并不是由同级人大产生，而是由较高等级的人大产生。在这一层面上，法院和人大之间并非一一对应的关系。在应然层面，宪法只是要求了法院对产生其的人大负责，而并没有如法院组织
10、法那样要求的较为详细。在这一层面，法院组织法似乎有违宪的嫌疑。有的学者提议在构建跨行政区划法院时经过修改宪法和修改法院组织法6来确保改革的顺利完成，然而宪法的权威来自于它的稳定性，和其修宪倒不如修改法院组织法的成本小。法官员额制改革以来，法院组织法的修改势在必行，所以，应借此将跨行政区划法院构建这一框架给予确定下来。（二）司法预算的限制司法的地方化的另外一个原因是行政权力对司法权力的干预，也即经过控制地方法院的财政。本轮司法改革实施了人财物省级统管，法院的财政预算不再由地方供给，这为在一个省级区划内实现基层法院之间的跨行政区划提供了可行性的空间。但地方壁垒和地方利益的冲突不限于省级区域内部，而
11、更有可能包括到跨省级辖区。以环境污染案件为例，对于雾霾、河流污染等，均含有跨省级区域的特点，在省级人财物统管的基础上，怎样预防省级地方利益之间的竞争。设置跨省级区划的法院才是中央司改的终极目标7，但怎样在跨省级区划的法院之间实施财政供给。建国早期，在政法传统的影响下，法院作为政府的组成部分，其办公经费被列入政府预算之中。其后，法院的办公经费经历过自主保障的阶段，法院创业、法院办厂等十分普遍。2021年之前，诉讼费成为法院办公经费的主要保障。2021年以后，诉讼费统一纳入地方财政，法院经费由地方和中央同时负担，但基础上也是以地方为主、中央为辅。现今条件下，设置跨行政区划法院，司法预算由地方还是中
12、央供给，是影响去司法地方化，确立司法权中央事权的关键原因。但现在来看，尽管中国财政资源有了很大程度的增加，但由中央确保依旧有难度。而由地方政府来进行供给，除了不能去除司法地方化之外，地方发展的不均衡，也是影响供给的关键原因。东部沿海和中西部地域之间经济发展不均衡，造成财政规模相差很大。同时经济发展的不均衡，也会促进区域壁垒的强化。三、升级：跨行政区划法院价值厘定长久以来被学界和司法界所诟病的影响司法公正实现的两大原因是“司法的地方化”和“司法的行政化”8。而正是因为司法辖区和行政区划高度重合，地方政府经过控制法院的人财物，才使得干预司法的地方化和行政化有了生存空间。跨行政区划法院的构建正是基于
13、司法权为中央事权的定位，将行政区划和司法辖区的分离作为逻辑起点，来达成去地方化、去行政化的目标。在中国，除部分专门法院之外，各级法院的设置基础上和行政区划高度重合，各地法院受限于和同级政府，为确保区域经济发展的需要，司法服务于地方经济发展也成为了各地方法院工作汇报的政治宣示。在这么的情形下，难免出现同级政府干预司法活动的现象。司法的行政化是指法院、检察院机构上实施上级院领导下级院，对司法人员实施科层式行政管理，对司法案件的纠正和监督实施科层式审批9，既表现为司法外部的行政化也表现为司法内部的行政化。司法外部的行政化表现为受命于同级政府，同级政府以行政命令等形式干预司法的现象，也表现为上级法院的
14、领导。这里关键讨论的就是司法外部的行政化。因为法院经费支出由同级政府负担、法院人事调动由同级党委负责、法院工作汇报由同级人大审议等10，和法院院长由上级法院提名，法院的审判活动的独立性逐步减弱。造成司法地方化、司法行政化的原因除了所提及的法院辖区和同级政府辖区高度重合的原因之外，对司法权的定位不清和司法财政供给的地方化也是关键原因。司法权是中央事权还是地方事权，在我国外学者和我国学界和最高院的相关文件中早有叙述。汉密尔顿认为司法权是从国家主权中分离出的权力，它含有国家眷于，不应隶属于地方11。我国学者对此都有共识，即司法本为中央事权，法院不论设在哪里全部是国家的法律，实施的全部是国家的法律12
15、。但在地方政府眼中，法院属于地方政府的组成部分，受其领导。首先，法院院长受命于地方政法委，且决定中也提到建立法院向政法委汇报的制度，而地方政法委一把手都有地方公安局局长担任且为地方政府常委委员。其次，法院院长为同级政府委员，也听命于同级地方政府首长领导。所以，在一定程度上，因为法院在同级地方政府中的境遇，使司法的地方化有了生存的空间。同时，因为中国没有单独的司法预算，司法预算内嵌于政府预算中，使得政府掌握了法院的“钱袋子”，进而经过掌握司法财权影响了司法事权的行使13。“掌握了一个人的生活，就掌握了一个人的意识”14，在司法预算供给地方化的情境下，法院听命于同级政府安排，司法的财权和司法事权牢
16、牢掌握在同级政府手中。司法地方化本身就含有空间属性，“地方”是物理意义上的生存空间，司法的地方化是司法辖区和行政辖区物理空间的高度重合所致。和司法地方化相同，司法协同也存在着协同地方化的问题。区域治理中，原子化的行政辖区之间充满着利益纠葛，这是想经过司法协同促进法制一体化所根本无法忽略的。如若围绕行政主体之间的利益而进行多种沟通协商的尝试，将会陷入一轮轮的反复。同时，立法的意义将会因行政主体之间的行政性协议而被替换。所以，将司法辖区和行政辖区进行分离，是斩断司法地方化生存的物理空间，绕过行政主体利益纠葛，直接以法的实施来促进区域内的协同发展。司法的地方化和司法的行政化关键是国家本位主义下，司法辖区和行政辖区的高度重合所致，而设置跨行政区划法院首先能够一定程度上避免
