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1、关于市政债券假设干问题的考虑邓蓓 吴健在兴旺国家，市政债券早已成为地方政府建立根底设施以及实现某些政策目的的重要融资工具。在我国，法律规定地方政府不能负债，但是加速推进城市化的客观要求，以及事权与财权分配的不协调，导致地方政府普遍负债。尽管地方政府在市政建立领域的适当负债有其合理性，但是过度负债已累积了风险。在推进城市化与控制政府负债风险的双重压力下，我国有必要借鉴兴旺国家的经历，尽快建立和开展符合国情的市政债券市场，并以此为契机标准市政建立投融资体制，完善地方政府负债形式，彻底打通地方政府融资的瓶颈。一、市政债券及其特点市政债券又称地方政府债券，是以政府的信誉作为担保，以政府税收或其所属工程
2、收益为偿债来，由各级地方政府及其受权机构或代理机构发行。发行市政债券所募集的资金主要用于城市或地方根底设施建立，有时也用于弥补市政当局的费用支出和税收收入之间的季节性或暂时性失衡。基于债券发行人以及投资工程的特定性，市政债券有以下特点：1、发行人必须为各级地方政府及其受权机构或代理机构；2、市政债券主要为本地区提供公共产品；3、筹集资金一般投向公路、铁路、机场、港口、桥梁、公共交通设施、区域电气化设施、城市污水处理、供水系统、体育场所、医院，学校等公用设施工程的建立，具有公益的色彩；4、根据偿债资金来的不同，市政债券可以分为一般责任债券和收入债券。一般责任债券只能由有征税权的政府机构发行，并以
3、其征收的某种或某几种税收作为债券本息的来。在一般责任债券中，政府以其征税权为债券的归还提供了担保。收入债券可以由有征税权的政府机构发行，也可以由没有征税权的政府以及政府代理机构或受权机构发行；其偿债资金来往往是政府机构、事业单位、企业的某种特定收入如供水收入、供电收入，一般情况下，发行债券的政府以及政府代理机构或受权机构的信誉并不为该债券提供任何保证和担保；5、特殊的免税待遇。美国198年税收改革法案TRA将市政债券区分为公共目的债券、私人工程债券、非政府目的债券，确定了对那些为学校、公路、污水处理等必须由政府投资的工程筹资的公共目的债券免缴联邦所得税；对那些为体育馆、购物中心等筹资的私人工程
4、债券征收联邦所得税；对那些既非政府目的也非私人目的如住宅贷款、学生贷款的非政府目的债券免缴联邦所得税；但要缴纳选择性最低税收AMT的原那么。二、市政债券的开展环境及现实需求一开展环境对于地方政府的既有融资渠道而言，大局部城市普遍存在扩大投资、拉动经济增长与资金缺乏、融资渠道不畅的突出矛盾。随着城市化的不断开展，市政建立所需要的资金越来越多，而地方政府用于市政建立的预算内财政资金仅仅靠财政拨款包括国家预算内投资和地方财政拨款以及城市建立维护税和城市公共事业附加两个专项资金。上海市在1992年到199年用于城市根底设施建立的投资累计达1143亿元，而政府每年用于承建的财政拨款仅30亿元，5年间资金
5、缺口达千亿元。南京市1995年到1999年城建投资累计达61.9亿元，而财政安排累计仅8亿，加上两个专项资金的22.1亿元，其资金缺口为32亿元。越是大型城市，其资金缺乏越严重。但城市开展中，市政建立无法中途停顿，目前地方政府除运用正常的税收收入和上级政府拨款资金外，解决资金缺口的方法包括批租土地、通过国有企业或国有控股上市公司的产权重组等获得局部资金、向商业银行贷款、引进外资、强迫性社会集资等。但是，地方政府在融资手段和渠道上已越来越无能为力，急需一种新的、可持续的融资途径。在需求不振的情况下，扩张性的财政政策可以扩大有效需求，促进经济增长。但是这种政策只是阶段性的，假如长期都实行扩张性财政
6、政策，对经济的刺激作用将越来越小，反而可能导致经济过热、引起通货膨胀。此外，连续施行扩张性的财政政策会造成经济增长对中央政府的高度依赖，市场配置资的作用将大大降低。因此，中央政府的扩张性财政政策逐步淡出，使得国债的大规模发放有所缓解，中央对地方的根底设施建立的支持也逐步减少。那么地方的市政建立何以为继，已不可能继续依靠中央财政获得建立资金，只有依靠地方城市自身才可以支持城市开展，其中重要方式之一就是开展市政债券，依赖自身信誉而不是中央政府的信誉从社会上募集资金。二现实需求开展市政债券，可以增强地方政府提供公共物品的才能，防止各地建立受制于一刀切的政策。从可操作性讲，地方政府对于本地居民最需要什
7、么样的公共产品的信息比中央政府更为清楚，因此，地方政府比中央政府更能及时、有效、合理地为本地提供公共产品。从政府体制来讲，地方政府应该具备一定的法人资格，而不仅仅是中央政府的派出机构，既能调动地方积极性，又充分尊重地方自决权利，减轻中央政府的决策压力。当地方政府在现行体制下难以通过税收权等权利来获得提供公共产品的资金时，就应当赋予其必要的举债权，以完成它们的事权。因此，开展市政债券是进一步深化财政体制改革的重要环节。开展市政债券，也可以促进城市化进程中的融资新机制。总体上看，我国城市根底设施建立投资偏低，而城市化的开展离不开资金支持，国家根底设施建立庞大的资金需求需要多种融资方式加以保证。开展
8、市政债券，还可以促使地方政府隐形负债显性化。增加地方政府财政实际状况的透明度，硬化地方政府的预算约束是财政改革的必然趋势。实际上，地方政府客观上存在债务，主要有中央国债的再转贷，以及地方政府为所属国企、国有控股上市公司或职能部门借款和发债提供的担保两种。前者是中央政府发行国债再转贷给地方，用于地方工程建立，其本质是中央代地方发行债券。这种方式存在不合理因素，因为中央国债吸收的是全国资金，用全国的资金用于某个地方的工程建立本质上是全国人民支持某些城市的建立，考虑到全国性的工程建立也同样紧缺资金，少数地方的建立挤占了全国整体建立的资金，造成地区间开展程度的差异。当然，这种再转贷也需要地方政府通过当
9、地税收和工程收益归还，但某些地区可能长期享受到再转贷利益。第二种地方隐形负债的方式是地方政府担保国有企业贷款。假如国有企业不能归还商业贷款，将由地方政府代为归还，从而形成地方政府的负债。因此，由于发行债券需要公布各种财务信息，将有助于增强地方财政信息的透明度，加强预算约束，有利于中央政府的宏观调控。三、我国开展市政债券存在的问题及解决一法律障碍作为政府债券的市政债券，一直以来缺乏相应的法律和政策根据。我国现行的法律对市政债券之相关规定，虽然有如下几条规定，但都缺乏法律根据。1、贷款通那么规定：“借款人应当是工商行政管理机关或主管机关核准登记的企事业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共
10、和国国籍的具有完全民事行为才能的自然人。”地方政府不符合借款人定义，直接向银行借贷是行不通的。2、预算法规定：“中央政府公共预算不列赤字”；“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原那么编制，不列赤字”；“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”从字面分析p ，法律只限制了市政债券的形式，并没有制止地方政府负债的内容。3、担保法规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进展转贷的除外。”地方财政对债务提供担保也是被制止的。可见，在现有的法律框架下，市政债券市场的开放和开展显然存在法律障碍。开展市政债券的改革方案被屡次推延，说明中央政府对于发行
11、市政债券存在种种顾虑，担忧无法控制地方政府的发债规模，难以承受债券偿付风险导致的经济和社会动乱。二解决方式尽管如此，作为市政债券之一的市政收入债券实际上已经广泛存在。通过特定政府机构如市政建立公司发行市政收入债券“准市政债券”并没有被制止，而且在不断地扩大。例如，1999年2月，上海市城市建立投资开发总公司发行5亿元浦东建立债券，筹集资金用于上海地铁二号线一期工程；1999年4月，济南市自来水公司发行1.5亿元供水建立债券，为城市供水调蓄水库工程筹资；1999年7月，长沙市环线建立开发发行1.8亿元债券，筹资目的是长沙市二环线工程的建立；1999年11月，上海久事公司和上海市城市建立投资开发总
12、公司分别发行了6亿元和8亿元企业债券，筹集资金全部投入上海市市政根底设施建立；另外还有205年发行的“北京地铁建立债券”等等。市政收入债券变相以企业债券形式审批并发行，与其说是躲避了相关法律的制约，倒不如说是相应的法律标准有所滞后。但这一法律障碍并非不可逾越：一种选择是可以提请全国人大对现行的预算法及相关法律法规进展修改，以法律形式明确地方政府的发债权；此外还可以考虑由国务院根据预算法等法律法规尽快制定并出台一些特别的规定，制定地方政府发债的详细方法，包括对市政债券的发债主体资格、发债申请审查和批准、发债方式、地方发债的适用范围及偿债机制等，为符合条件的地方政府发行市政债券提供法律根据。目前，
13、日益加快的城市化进程和宏观经济开展新特点使得建立地方政府的融资机制再次显现出迫切性，构建完善、合理的地方政府融资体系和法律框架迫在眉睫，市政债券市场亟待完善。兴旺国家市政债券市场开展与城市化同步，市政债券市场大开展时期也是城市化加速时期。信誉评级制度、信息披露制度和私人债券保险制度是减少地方政府债券市场违约风险的重要机制。免税是市政债券市场成功的最重要的因素之一。目前，我国地方政府信誉体系建立非常重要，并与城市化、中央政府和地方政府分权以及减少财政赤字亲密相关，开展地方政府债券市场可以满足地方政府宏大的融资需求。四、目前在中国开展市政债券的可行性1、相当规模的居民储蓄存款有才能转化为对市政债券
14、的稳定需求，与之相对应的是，资金缺口使得发债主体有着强烈的愿望，供应与需求皆有根底。2、投融资体制改革和财政体制改革使得预算外资金管理松弛的现状得到改善，对标准和约束地方政府收支行为起积极有效的作用。3、我国已有多年发行国债、企业债券和金融债券的经历，许多地方政府已经运作了由所属市政公司通过银行借款、收费还贷的融资形式，积累了债务管理的经历。4、中国债券市场开展前景为市政债券提供了广阔的空间。通过交易所试点发行市政债券，可以到达创新品种和改善构造的目的。五、我国发行市政债券的设想一政策建议1、有选择地开展试点开展市政债券，不能一哄而上，大肆圈钱，而应有选择地允许局部城市试点，然后总结经历，逐步
15、推广，既可降低改革本钱，又可防止金融动乱。从地方债券发行的条件来看，目前只有局部经济状况较好的大中城市和东部沿海开放城市才具有资格，而西部地区，无论是财政收入还是详细公共工程收入和公用事业收入，都不具有稳定的前景，不符合地方债发行应具备的根本条件。为此，必须根据各地经济开展状况、人均收入、社会开展、储蓄率、地方财政状况、以及工程收益率及政府官员廉政情况来综合评价，制定信誉风险评价体系，选择中立的机构发布评级报告，制定操作方法。2、防止滥用举债权，盲目举债融资对此可借鉴美国的一些做法：1美国有关法律对举债范围做了严格限制。一是举债权的限制。州和地方政府发行债券，特别是普通义务债券，需要公众投票决
16、定；政府机构举债要在法律规定或特许范围之内，以确保债券可以合法发行。二是举债规模的限制。为了遏制美国市政债券历史上的“地方政府无节制”现象，美国许多州的宪法都对市政债券规模加以限制。2设置专门的监管机构。在美国注册制的管理体系中，市政债券属于豁免注册的证券品种，因此美国证监会极少直接干预市政债券市场。1975年纽约市政票据违约后，国会根据1975年证券补充法组建了市政债券规那么制定委员会。委员会由5个证券公司代表、5个银行代表、5个公众代表组成，负责全面监管市政债券市场，提出监管方案。监管提案的最终批准权在证券交易委员会。3广泛发挥社会的监视力量。为了预防市政债券市场的舞弊行为，证交会分别于1990年、1995年采用了新的市场交易披露原那么，要求市政债券发行人和使用人
