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1、 解读中国法制难题煜桐 中央党校政治学博士后、副教授大家好，今天我想就我对中国法制现状的思考谈几点体会，不正确的地方欢送大家批评指正。我讲三个问题。一，如何正确认识和对待当前我们的法制现实；二，我国法制建立面临的难题及成因；三，解决这些难题的对策与出路，破解这些难题的方法与思路，下面讲第一个问题，正确认识和评价我国法制的现实。 一、正确认识和对待当前我国的法制现实一要充分肯定我国法制建立28年来的成就我个人认为，对于中国法制建立来说，走到今天这一步成就是巨大的，问题也是客观存在的，有喜有忧，喜中有忧，忧中见喜，喜忧参半。主要分两个方面。一、要充分肯定28年来我国法制建立所取得的成就，对于这28
2、年来的成就，我分四个方面来谈。一、党对法制建立的重视和定位。我们党对社会主义建立，对法制建立的认识有一个逐步深化的过程，十一届三中全会党和国家重心完成了转移，转移到了经济建立上来，1978年底的十一届三中全会提出了要发扬社会主义，健全社会主义法制的方针，可以说这就从此吹鸣了新时期我国法制建立时期的号角。到了1997年，党的十五大提出要依法治国，建立社会主义法制国家，1999年，依法治国、建立法制国家，以宪法修正案的形式写入宪法，2002年党的十六大提出了党的领导、人民当家作主和依法治国有机地结合起来，要建立社会主义政治文明，同时提出科学执政、执政、依法执政。我们从党的十五大以来，党的法制建立的
3、定位和一些提法，就能够清楚地看到今天党和国家对法制建立的认识是何等深刻，这是第一点。第二点成就，就是我们在立法上的成就。为什么要讲立法？因为立法它直观、可统计、有说明力，客观。所以在总结28年来我国的法制建立成就时需要专门讲一下立法。十一届三中全会以来经过28年的努力，我们已经建立了以宪法、民商法、行政法、经济法、刑法、诉讼法、社会法等七个法律部门组成的一个完整的法律体系，中国的政治生活、经济生活、社会生活的主要方面根本上已经有法可依了，而且按照规划到了2010年我们将形成有中国特色的法律体系，这是很直观的。我们仅以2005年我国法制建立的例子说一下。2005年全国人大及其常委会共审议25件法
4、律草案，法律解释和有关问题的决定草案，通过了18件，有些法律给我们留下了非常深刻的印象，比方说废止农业税条例，完毕了两多年来农民种田缴纳皇粮国税的历史，为我们国家的法制进一步走向统一税务制做好了铺垫，打好了根底，迈出了第一步。再比方说，公务员法，可能大家都比拟熟悉，我认为这是两个里程碑。一，它是我国干部人事制度改革的里程碑，这是从政治角度讲；第二，它是我国行政法制建立里程碑，集两个里程碑于一身就是我们的公务员法。再比方说跟大家生活息息相关的治安管理处分法，长期以来我们都是叫治安管理处分条例，这一次改了，叫治安管理处分法，在容上有两个大的变化，第一个变化就是规定了许多新的行为，社会变化剧烈，违规
5、、违轨行为不断翻新，所以现在规定了许多新的行为；第二个方面，对警察，对我们的公安机关和人民警察如何行使权力做出了更多的规，更好地依法行政，所以，治安管理处分法很有自己的特点，很值得我们称道，这是立法这一块。第三，法制的成就第三，我们的司法和局部执法根本框架已经根本成熟，经过28年的检验也根本合格，如果说刚刚讲立法还是静态的话，那么现在讲司法执法根本框架我们就进入一个动态的领域了。这个动态领域我也分两局部来讲。第一个是我们的机构设置，机构设置就是我们司法机关跟我们的执法机关机构设置，从我们的政体出发来看。我们政体是人民代表大会制度，人民代表大会制度是权力中心，然后产生政府、法院、检察院，通常所说
6、的一府两院。法院、检察院就是我们一般理解的司法机关，在政府当中还有一些，比方说税收、工商管理、海关、检疫等等，这些也具有执法职能，所以就是我们一般所说的执法机关，行政执法机关，我们的司法与执法设置就是这么一个框架。我们的法律适用从国家公权力适用主体角度讲就是这些机关在适用。紧接着就是司法与执法的运转。你实际运转起来效果怎么样，司法机关办案，还有行政执法机关办案运转怎么样，可以说28年来的实践已经证明，我们这一套中国特色的司法与执法机关运转是正常的，是没问题的，是根本合格的，这也是我们所取得的法制成就之一。如果说运转不灵，或者说运转不下去，或者运转老是遇到问题，矛盾解决不了，阻碍了社会生活，影响
7、了经济建立，那就不能说我们司法跟执法机关，我们的司法和执法运转是好的，是正常的，是合格的，现在不是，实践已经证明，司法与执法的运转是正常的，是成熟的。接下来法制建立的成就之四，就是民众对法制的认知，就是说老百姓对法律怎么看，一般的中国老百姓对法制的认识，建国50年来，或者说改革开放28年以来认识发生了逆转，我这里用了逆转一词，什么叫逆转？就是180度的大转弯，过去向东，现在向西，过去向南，现在向北大转弯。大家知道在旧社会，中国的老百姓是仇视法律的，是蔑视法律的。为什么？因为法律不代表老百姓的利益，法律代表的是达官贵人，是富人阶层的利益，是统治阶级镇压国家和劳动人民的工具，这种性质的法律老百姓当
8、然不会欢送。解放以后，我们党砸碎了旧的国家机器，废除了旧法，废除了国民党的六法全书，制定了代表人民利益，反映人民意志的新法，但是由于历史的惯性太大，由于我们党在执政条件下如何有效地利用法律缺少经历，长期以来老百姓中间厌烦的情绪很重，对法很抵触，几乎到了谈法色变的地步，这种情况的转变是28年来发生的。大家回忆一下，改革开放以来，整个社会对法制是什么态度？是批判、是震怒，现在社会已经大不一样了，学法、用法已经是社会的一种时尚，比方说具体的例子，现在中国的大学法律系全国在三百所以上，法律系本科的，当然这里面有仓促上马的痕迹，有办学质量的问题，但不管怎么说，反映出来法律热，法学热，还有中央电视台12频
9、道就是法制频道，还有7频道是军事频道，专门一个频道就讲法制，好多地方电视台也有法制频道。还比方大家通过社会生活中电影能说明问题。我举两个，一个是?秋菊打官司?，一个?山杠爷音?，就反映出了老百姓现在要用法律来保护自己权力的意识是增强了。秋菊有一个台词，说我就是要讨个说法。讨个说法在中国现在可以说家喻户晓，妇孺皆知，无人不晓。有一个画面专门来讲法律是增强的，我对这个问题，民众对法律认知这个问题，我的概括是全民法律意识有所增强，用法积极性大大提高，守法自觉性也有一定的进步。大家注意到我是这么看，法律意识是有有所增强，用法积极性大大提高，积极性高，手法自觉性有一定程度的进步。那么上面四点可以说粗线条
10、地勾勒出来这28年来我们的法制建立领域所做出的主要成就，非常可喜，不能否认，要充分肯定。二我国法制建立面临的难题也是很多的但是另外一方面我们现在所要来解决怎么对待和评价中国的法制现实，在一开场我就说喜忧都有，忧，问题是哪些呢？下面第二局部我还要专门来讲，现在可以简单地概括一下，就是我们今天法制建立要看到面临的难题还是很多的，涉及到立法、执法、司法、监视以及公民法律意识的方方面面，没有理由现在就盲目乐观，因为每一个难题都不是轻而易举就可以解决的，有些是构造性的难题，牵涉面很广，很宽，牵一发动全身，从这种意义上讲我们要有很强的忧患意识，要看到任重道远，那么第一个大问题我就给大家先做这么个介绍。二、
11、我国法制面临难题及成因一立法的质量有待进一步提高下面我讲第二个大问题，我国法制面临难题及成因。第一个难题，立法的质量有待提高。那么前面在讲成就时，讲到立法我主要从数量、从社会覆盖面这个角度讲，现在的话讲问题我主要从质量这个角度来讲，我个人认为，从总体上讲，对我们国家立法的质量应当给予肯定，评价立法质量的好与坏主要看两个方面，一个是形式方面，或者说形式要件，指的立法技术方面容。比方立法不能落后于现实，立法的体系要完备，法律之间要协调配套不抵触，立法的技术要专业，立法的方法要科学合理，等等，这是从形式方面来说，一般的理解从形式方面做到比拟容易。第二，实质性容，或者叫实质要件。立法，能不能反映出来最
12、广阔人民的意志，代表最广阔公众的利益而不是代表某一个阶层或某一个群体的利益。从应然意义上我们想，我们中国的法律是能够做得好的，这是由我们的国情、我们的国体所决定的，我们是人民当家作主的社会主义社会，人民当家作主，这不是一句空话，从立法的角度讲，就是我们立法是能够反映最广阔人民群众的根本利益的。为什么呢？有人一开口就说我们的人大代表不专业，干什么的都有，参政议政能力不强，言下之意就是我们的立法质量会受到影响，其实关于这个问题我倒觉得这种观点只看到现象没有看到问题的实质。问题的实质是什么？问题的实质不在立法的人本身情况怎么样，而在于立法能不能代表人民的利益，立法到底代表谁的利益，我们现在要从立法专
13、业人士角度讲，我们跟美国比是少了一些，这一方面我们有所欠缺，但是我们现在也没有类似于美国的利益集团和压力集团，这样我们的人大代表在开会、在讨论法律议案的时候，就能在一个比拟宽松的环境下对法律进展审议和表决，也能站在一个相对超脱的立场看问题，这样一来如果提交审议的法律草案本身是公正的，或者根本公正的，那么我们的立法公正性就肯定要比美国好。也就是说，从应然的意义上讲，我们的立法，我们国家，我们这样一个人民当家作主的社会主义国家的立法，是能够做得好的，立法质量是完全能够做得好的。理论上讲能做得好，现在存在什么问题呢？立法存在的问题，我概括为以下几个方面。第一个方面，就是就是立法有一定滞后现象。为什么
14、立法有一定滞后现象呢？因为我们长期以来在立法上有一个习惯性的思维或原那么，就是先有实践，再有政策，再过渡到立法，所谓成熟一个，制订一个，这样的状态，但是在现实生活中，成熟的标准是什么？怎样判断成熟？谁来判断是否成熟？这种主观随意性很大，常常是谁的立法积极性高，谁起草的法案早形成，最后就早通过，这样一来，立法跟社会的生活关系角度看，在一些方面看，我们立法滞后的现象就难免。举个例子来说，开发区，改革开放搞开发区、特区，各地都有开发区，开发区层面比拟高的，比方说省辖的开发区管委会，这个管委会职能就是个问题，到底是按照一级政府来还是一个单纯的经济部门？所以在实践当中，立法就没有跟得上。从法律角度讲没有
15、能很好的定位，这样产生了不少问题，这是对法制建立提出了考验、提出了问题，立法滞后了。第二个问题，立法的部门利益化，这个问题也值得我们注意，立法的部门利益化。很多立法是由行政主管部门提出草案，交到人大审议、表决、通过，这样带来一个问题，提供草案部门利益很难免，如果这种法律通过了，它对整个社会来讲就有失公正，这个问题实际上是立法体制问题，将来必须想方法解决，否那么对社会不公平。这是第二个问题。第三个立法的问题，一些地方性法规的违宪问题，这是一个宪法问题，是一个法制统一问题，根据宪法规定，地方人大及常委会在制订地方性法规的时候可以考虑本地区的实际情况和具体需要，但是在实际操作当中，有一些地方对本地区
16、的具体情况和实际需要考虑多、对是否符合法律的根本原那么和根本精神考虑少，或者根本就置之不理，放在一边，这就是地方保护主义在立法上的重要表现。我们拿渔业法来说。渔业法第33条规定，当事人对行政处分不满的，可以在接到通知起30日向人民法院起诉，并没有规定必须向行政主管部门提出申请复议，但是有一个市，修改水产养殖保护条例就规定，当事人必须先向上级主管部门申请复议，不服行政复议之后才可以向人民法院起诉，这就使得在这个地区，行政复议成为诉讼的前置必经程序了，可以说这样的规定是的，也是违宪的，也是无效的，但是这种情况确实存在，而且不是少数。还比方说招商引资，改革开放、加快开展，开展是第一要务都没有问题，但是有些地方在招商引资的过程中，为了所谓吸引外资，不顾国家法律法规任意开口，比方最明显的就是减免税。税收征收管理法规定，任何机关、单位、个人不得擅自做出减税、免税决定，但是有些地方仍在减免税方面做法与国法的规定不一致。北方几个市到南方招商，大家纷纷
