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1、质监行政执法自由裁量权的调研对策 王歧山总理在视察质检总局时提出，“要提升政策法规的科学性、正确度，提升政策法规和时代、现实的吻合程度”，质监部门工作要清醒地认识“管理和服务的关系”，树立“寓管理于服务之中，在服务中表现管理”的理念，从市级质监部门来说，自由裁量权的把握是法规适用准确度的主要方面。自由裁量权贯穿于质监工作的方方面面，对本身的自由裁量权的了解、剖析对促进工作、维护行政机关的权威和保护行政管理相对人的正当权益全部含有一定的理论和实践价值。一、行政自由裁量权的法律定义“行政自由裁量权”英文为administrativediscretion，discretion起初并非是法律名词，因其
2、含义的特殊性被引入法律领域，其大致含义是：“正当合理地进行自由选择的权力”。行政自由裁量权是行政权的关键权力，同时又是一柄双刃剑：首先它的利用是当代行政的必需，有利于提升行政效率，给行政相对人带来福利；其次它的不妥行使又会极大地损害行政相对人的正当权益，滋生腐败，甚至影响国家的长治久安。基于这一概念，行政自由裁量权应有以下特点：l、法定性。行政自由裁量权只能在法律、法规要求的幅度、范围内，或根据立法目标和公共利益的要求而作出，即必需依法行政，超出法律、法规要求的范围即组成越权。2、自主选择性。行政自由裁量权是行政主体依法自主寻求判定事实和法律的最好结合点，并据此做出详细行政行为，是法律给予行政
3、主体的一项主要权力，在行政权中居于关键地位。3、单方性。行政自由裁量权的行使表观为行政主体根据自己的单方意志做出决定，不需要行政相对人的同意或认可。这也是详细行政行为的关键特点之一。二、质监行政执法自由裁量权的现实状况任何法律体系全部会因缺乏自由裁量权而不能运行，任何法治政府全部必需兼备法治和作为法治补充的人治。“法治”授权“人治”，“人治”补充“法治”。这种“人治”实质是法律范围内的依法行政，而非抛弃法律的专制。正如博登海默所说“真正伟大的法律制度是这么部分制度，它们的特征是将僵硬性和灵活性给某种详细的有机的结合”，因此自由裁量的存在的合理性是有其存在的空间的。依据中国质量技术监督法律、法规
4、、规章的要求，在详细的行政执法过程中，自由裁量权关键表现在以下多个方面：行政立法自由裁量权、行政许可自由裁量权、行政处罚自由裁量权。因为承袭大陆法系的法律体系和受历史上行政至上的传统的影响，行政处罚权作为行政权的一个主要部分存在，而且行政处罚自由裁量的幅度、标准、范围更大。在质监行政处罚中，关键表现在以下多个方面：1、在行政处罚幅度内的自由裁量权。在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。这种幅度能够分为两类。一类是要求了处罚的数额标准；另外一类是以产品货值金额为基数要求了幅度标准。2、选择行为方法的自由裁量权。质监部门在选择详细行政行为的方法上，有自由裁量的权力。3、作
5、出详细行政行为时限的自由裁量权。质监部门的法律体系中，有相当数量的行政法律、法规均未要求作出行政处罚的详细的时限而给自由选择的余地。4、对情节轻重认定的自由裁量权。在实施质量技术监督行政处罚时，必需认真考虑主观和客观两个方面的违法情节。质监行政法律、法规不少全部有“情节较轻的”、“情节较重的”、“情节严重的”这么语义模糊的词，又没有要求认定情节轻重的法定条件，这么质监部门对情节轻重的认定就有自由裁量权。三、质监自由裁量权行使存在问题分析伴随社会?济的发展和社会生活的日益复杂化，即使我们在规范行政执法，提升行政执法质量方面采取了很多方法，不过在自由裁量权方面依然存在着不少的问题，关键表现在以下多
6、个方面：法律法规不健全。首先是实体法方面存在缺点，有的条款弹性过大，无详细标准可?，更没有细化的要求。其次，行政程序法方面存在不足。从中国整体的行政立法情况来看，重实体轻程序的情况十分的普遍，已?严重影响了行政机关的依法行政。而质监部门基于其历史?因，执法程序方面较公安、税务等行政机关而言，需要加以明确和完善的部分更多。执法人员素质参差不齐，对法律了解存在误差。从无锡的情况来看，本局行政处罚权确实立是在1995年，从最初稽查队伍的组成来看，多是从技术机构抽调的人员，?过不停的探索人员素质和执法水平全部有了很大的提升，不过还是有部分质监行政执法人员对什么是自由裁量权、何种情况下使用自由裁量权、怎
7、样使用自由裁量权等问题知第2页之甚少，甚至有些人根本不了解自由裁量权。在部分情况下，存在自由裁量权滥用现象。在行政执法过程中，自由裁量权的滥用表现为以下多个方面：一是部分情况下，行政处罚显失公正，行政处罚畸轻畸重、同责不一样罚、不一样责而同罚、适使用方法律不全而造成显失公正；二是对弹性法律用语任意作扩大或缩小解释。在有些法律法规中，立法弹性较大，这就意味着行政机关适用时有一定选择和解释的自由。执法人员在对“有意”或“过失”等主观方面的情节判定和减轻等问题上易出现此种问题。四、质监部门规范自由裁量权对策分析1、切实加强行政执法队伍建设“自由裁量权是一个明辨真和假、对和错的艺术和判定力?，而不以她
8、们个人意愿和私人感情为转移”。自由裁量权的正当行使依靠质监部门执法者的判定，这要求质监部门的行政执法人员必需含有正确的权力观、较强的法律意识和丰富的专业知识和?验，不然极难把握自由裁量权的管理艺术。首先，要加强对现有执法人员的培训。在重视业务知识培训的基础上，加强对执法人员的职业道德、法律素养的培训。其次，从行政执法人员的录用和选拔开始，重视行政执法队伍整体道德和素质水平的提升。严格以科学的考试制度和绩效制度为基础进行认真的筛选，把真正德才兼备的优异人才吸收到质监队伍中来，从根本上提升质监部门的整体素质。2、完善质监行政执法程序，并在行政执法过程中严格遵守。在上文对质监部门行政自由裁量权存在的
9、问题的分析中曾谈到质监行政执法程序方面的缺失，笔者认为程序制度的完善是规范自由裁量权的有效手段。在质监行政执法中要完善并严格遵守以下制度：一是法定的公开制度。依据法律要求，公开相关的规范文件和情报资料。质监部门应该尽可能地使公众了解其决议和计划，制订的规章和解释，公众当然有权向质监部门了解不属于包括国家机密的情况；质监部门不得以任何方法强迫相对人服从应公布而没有公布的法规、规章和文件。二是遵遵法定的通知程序。质监部门在作出影响行政相对人权利和义务的决定之前或以后，应该将相关事项通知行政相对人。详细包含：采取行政方法必需向行政相对人说明实际上或法律上的和行使自由裁量权的理由；如驳回当事人申请的行
10、为或限制公民权利及自由范围的行为时，均应详附理由；应给当事人获取调查证据的结果及表示意见的机会；应特地通知全部利害关系人而且在作出许可当事人申诉的决定时，必需通知当事人能够申诉及申诉的方法等。三是听取相对人意见的制度。即事前给相对人提出意见、问询、证据及进行辩论的机会。为此，质监部门在作出影响相对人权益的决定之前，应听取相对人的意见；在作出干涉相对人权利的决定之前，应给相对人提供相关事实、表示意愿的机会，使其充足提出意见和处理方法；在听取相对人意见时，应许可其提出证据和反证，许可交互问询，确保其反应情况的真实。四是检验应符正当定的程度。即质监部门在未?程序机制的情况下，不得强制进行检验、查问或
11、其它调查活动。五是完善听证制度。作为表现行政执法公开、公平、民主的一个程序制度，听证制度已成为当代行政程序法的关键制度，这种制度对于规范行政执法自由裁量权含有主要意义。在听证过程中，经过控、辩双方展示证据、相互质证和辩论，有利于发觉真实情况，使行政执法自由裁量权的利用奠定在真实情况的基础之上，促进行政执法决定的相对合理性。因为听证制度的根本性质就在于公民利用这些程序上的参加权利，进行“自卫”或“抵抗”，以抵御行政机关的违法或不妥行政执法行为，并缩小其和行政机关法律地位不平等所造成的巨大反差。六是遵?法定工作次序。即行使职权所依据的质监行政执法程序的次序，不得倒置。为此，质监部门必需要完善法定的
12、工作手续、方法、步骤实施行政行为，不得任意省略，更不得前后颠倒。七是健全和遵?时效制度。时效制度是指要求行政执法行为开始或结束的时间和和此相关的法律后果的程序制度。其关键内容是法律对行政执法行为的实施所要求的多种时间上的限制，行政行为只有遵遵法定的时限要求，才能产生预期的法律后果。为此，质监部门必需在法定时间内完成行政行为，不得拖延。3、完善行政执法责任制，加强执法监督。行政执法责任制是保障行政机关及其执法人员正确行使行政自由裁量权，严格推行法定职责，提升行政执法效能，确保法律、法规和规章的正确实施的主要制度保障。经过对法定职责的深入细化和对不妥行使自由裁量权的执法机关和执法者的责任追究，能够
13、促进其更加好地、更科学合理地使用自由裁量权。国务院全方面推进依法行政实施纲要相关要求明确强调了推进建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，完善行政执法责任制的主要性。作为质监部门来说，要规范行使自由裁量权，现在主要的是健全完善以下几项内容：一是界定行政执法职责。切实梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任，为正确行使自由裁量权奠定基础。二是建立健全行政执法评议考评机制。要严格遵守公开、公平、公正?则，公正对待、客观评价行政执法人员的行政执法行为。三是完善执法过失责任追究制度。国家质检总局质量监督检验检疫行政执法监督和行政执法过失责任追究措施对质监部门行政执法过失责任的o义、追
14、究的内容和程序等作出了要求。“徒法不足以自行”，制度确实立关键还在于落实。在详细处理自由裁量权的监督中，要明确详细情况，对于那些在行政执法过程中滥用行政自由裁量权，如畸轻畸重、重复无常、考虑不相关的原因、不考虑相关原因等以权谋私的行为，要严格追究个人责任。建立个人执法档案，对执法不严、执法犯法、徇私枉法者，进行严厉惩处，并追究行政执法人员对应的法律责任。4、建立健全上级对下级的指导和监督。一是健全行政复议制度。行政复议是行政机关内部自上而下的一个审查制度，其整个过程均在行政系统内部进行，因此含有行使意义上的行政行为的特征，这也是笔者将其纳入内部方法的?因。行政复议的监督以行政隶属关系为前提，含
15、有相当的强制性和权威性，是内部监督最有效的制度之一。同时，行政复议有时介于行政监察和行政诉讼的中间步骤，含有司法监督的不可替换性，它对于不合理的行政自由裁量行为有权进行干预，而且基于监督主体对于行政管理知识、技能和?验全部较为丰富，当发觉下级行政机关实施失当自由裁量权时，便能够立即纠正，因此，这一制度对于监控自由裁量权无疑是卓有成效的。质监行政执法过程中，应该深入健全复议制度，落实正当、公正、公开、立即、便民?则，扩大宣传，使其发挥更大的效能。二是加强对基层执法部门的指导。编制规章制度，质监部门可在内部建立一定的通例作法，以一定规章或规范性文件的形式确定本行政机关在行政处罚中详细应考虑的部分原
16、因和这些原因的详细标准。行政处罚法第四条要求的基础原因有“违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度”，质监部门可依据上述基础原因、各原因之主次情况及所占比重等，以综合评定的方法来确定一个可操作的相关本单位行政处罚的标准，这么，不但便于执法人员操作，也便于实现本系统行政的统一。探索案例汇编。质量技术监督机构还能够将执法实践中部分复杂性和可借鉴性的个案编?成册，供指导参考，以优异的行政处罚案例、行政约束本系统的执法行为，起到教育和警示的作用。改善执法文书。执法文书是行政机关代表国家实施法律的书面表现形式。质监部门对多种违法行为在认真进行审理后，以查清的事实为依据，以质监法律、法规和规章为准绳，做出书面处理决定所制
