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1、“上有政策、下有对策从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现 狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原 政策的背离.第一，“上有政策、下有对策源于少数领导干部的错误政绩观。一些地方 搞“上有政策、下有对策”，说到底是扭曲的政绩观在作怪。他们有的重近轻远， 注重多出政绩、快出政绩，对长远发展缺少统筹谋划；有的重显轻潜，热衷于十 看得见、摸得着的工作，忽视短时间内无法显现成效的工作;有的重硬轻软，喜 欢追求硬指标，轻视不易量化的工作；有的重物轻人，一味追求经济增长速度， 较少顾及人民的生活环境和生活质量；有的重局部轻全局，只从局部利益出发， 不从全局考虑问题，甚
2、至为了追求局部利益不惜牺牲全局利益;有的重投入轻收 益，只看国内生产总值增加了多少，招商引资了多少，不看施政成本，不考虑投 入与产出比。正是在这样政绩观的支配下，有些地方领导，为获取眼前产值、税 收和利润，通过行政干预开“绿灯”，上马与国家宏观调控政策和产业政策相违 背的项目.第二，“上有政策、下有对策”源于地方政府本位主义。政策执行主体 的自身利益需求和行为倾向影响着公共政策的有效执行。作为一个相对独立的利 益主体，一些地方政府本位主义严重，大搞地方保护主义，以违背中央、国家政 策法规的方式滥用或消极行使手中的权力，以达到维护或扩大地方局部利益的目 的.不听中央的话才能获得经济增长的利益，这
3、在一些地方政府官员中很有市场. 市场地方保护主义、执法地方保护主义甚至司法地方保护主义，不仅损害了法制 统一和市场统一，而且削弱了中央的调控能力。少数地方政府行为企业化，过多 地介入经济建设领域，妨碍了市场资源的有效配置，而对于那些具有负“外部性” 的问题，如环境污染、安全生产常常是得过且过;对于具有正“外部性”的问题， 如义务教育、公共卫生，则是能放手则放手，甚至把一些公共服务甩给了市场。第三，“上有政策、下有对策源于政策本身的设计缺陷.政策得到很好 执行，前提是政策本身具有合理性，而政策设计本身的缺陷为“上有政策、下有 对策”预留了诱发因素，这主要包括三个方面的缺陷：一是政策规定的各项内容
4、 没有反映客观存在的现实情况，政策规定的各项行为不符合客观事物的发展规 律，在执行中政策规范与客观实际产生了强烈冲突，使政策执行失去了实践基础； 二是政策目标错误或者模糊不清、政策内容混乱、政策活动主体的职权责任与活 动期限界定不科学，这就给执行者扭曲或曲解政策提供了可乘之机；三是政策体 系不配套，新旧政策缺乏连续性，政策层次相互脱节，政策间目标、内容和效应相 互冲突等等。这一方面给政策执行带来了困难，同时也给执行者寻找“对策”打 开了方便之门。第四，“上有政策、下有对策”源于政绩考核体系的偏差。随着干部制 度改革的深化，干部政绩考核体系也正在逐步完善，但目前仍存在三个方面的偏 差，一是考核指
5、标设计过于偏重经济发展的内容，政绩考核只看GDP增长、招商 引资的完成数额、财税报表的上缴数据，而其他如教育、文化、卫生、环保等等， 都要为之让路；二是考核内容比较随意，对下级官员的政绩考核缺乏科学依据， 往往是上级领导一张口，就把某项工作作为干部考核的内容，没有解决以谁为本 的问题，使干部大部分工作，都是围绕着上级领导的注意力在转；三是考核体系 包含项目过于繁杂，面面俱到，表面上很全面,其实不科学，也与政府职能转变的 大趋势不相适应。在这样的政绩考核体系下，政府追求经济增长、企业追求经济 效益、个人追求物质财富，对政治建设、社会建设、文化建设统筹不足现象在所 难免。第五，“上有政策、下有对策
6、”源于政策执行的监控不力。对政策执行 的监控效果决定于监控组织的权威性大小，也取决于监控资源、监控信息、监控 体制的完备情况。在行政监督实践中，由于政府机关内外各种监督之间的关系不 够顺畅，各种监督主体程度不同地存在监督权限、方式、程序、范围不够明确、 具体等问题，彼此又缺乏联系和沟通，工作中往往各自为战，尚未形成一个严密 有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，这就给“上有政策、下有对 策”行为的产生提供了条件.比如，煤矿安全生产的监控部门存在监控的权威、 资金、技术、人力、信息资源严重不足问题，造成实际工作中几个工作人员监督 几十甚至几百个煤矿，信息缺乏、检测设备落后，安全生产监控政
7、策执行起来十 分困难。在煤矿事故的处理中，监察部门只有建议权，权威性不足，社会舆论、 新闻媒体的监督缺乏实质约束性，且容易受权力干扰，导致一些政府和大型企业 在政策的执行中大搞“对策行为。第一，树立适应科学发展观要求的正确政绩观是遏制“上有政策、下有对策”现 象的基本前提.贯彻落实科学发展观，必须牢固树立正确政绩观.树立正确政绩 观，首先要解决好“政绩为谁创的问题，始终把群众的情绪作为第一信号，把 群众的需要作为第一选择，切实解决农民增收、企业改制、劳动就业、征地拆迁 以及教育、医疗等群众关注的热点问题，用解决关系群众切身利益问题的实际成 效创政绩。其次要解决好“创什么样政绩”的问题，始终坚持
8、以人为本，用全面、 协调、可持续发展来创造政绩。再次要解决好“靠什么创政绩”的问题，想问题、 做决策、办事情，必须实事求是，一切从实际出发,在科学把握本地区本单位发 展基础、优势条件和制约因素的基础上，形成切实可行的发展思路，并在具体工 作中加以贯彻。第二，健全科学民主的决策制度是遏制“上有政策、下有对策现象的 关键所在。合理的公共政策需要科学民主的决策制度来保证，而民主决策和科学 政策评估是保证政策科学性的前提条件。民主化决策要求在政策制定过程中，既 要发挥学术性团体、专业性咨询机构的作用，更要整合政府不同机构内部各种“智 囊团的作用，使不同部门制定的政策通过“智囊团”这一桥梁得到相互协调、
9、 配套，增加政策执行的预期性和稳定性。完善决策信息和智力支持系统，增强决 策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上 要公开听取意见。只有通过科学决策形成合理完备的公共政策，减少政策执行主 体投机行为的可能性，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成 本和被发现几率，才能使“上有政策、下有对策”所获得的净收益趋向为零，甚 至为负，消除“对策行为”产生的收益动机。第三，完善科学的政绩考核机制是遏制“上有政策、下有对策”的核心 内容。探索建立干部政绩的科学考核机制，是推动各地方、各部门落实科学发展 观的重要抓手。要抓紧建立内涵更丰富、指标更科学、设计更完善的政
10、绩考核体 系，包括劳动就业、社会保障、教育卫生、环境保护等内容都要纳入考核体系. 对干部考核评价不仅要关注经济增长的速度，财政收入的多寡，还要注重党的路 线、方针、政策的执行力度以及国家有关法律法规的遵守程度.要在政绩考核中 增加群众评价的比重，改变自上而下的单一政绩评价体系，融入企业、社会团体 特别是人民群众的评价意见，使政绩评价主体多元化，彰显企业、社会团体和群 众意见在官员政绩评价当中的重要作用，使地方官员在注重政绩和升迁的同时， 更加注重可持续发展，更多考虑公众需要和公众利益。第四，完善政策执行的监控系统是遏制“上有政策、下有对策现象的 重要保证。政策执行者之所以敢于挑战上级政策的权威
11、性，一个重要原因就是政 策执行监控机构法律地位低，权威性不够.有的监控机构隶属于地方政府，受权 力干扰大，独立性不强，造成下级监控上级、部门监控政府的问题，机构设计的 先天缺陷致使监控效率递减，监控行为流于形式。要通过立法，以法律保障监控 部门的独立地位，赋予其更大的监控权力，增强权威性，使监控做到“有法可依 、“有权可依；要利用现代信息技术建立政策执行的监控系统，收集处理政策 执行的完整信息，建立信息控制系统；要加大对监控部门的资金、技术设备、人 员编制方面的政策倾斜，资金、技术设备、人员是监控行动得以开展的前提条件， 必须改变现在监控部门资源不足的情况，使政策执行得到充分的资源支持，避免 由于资源不足而导致“下有对策现象泛滥.
