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1、土地权属争议调处存在的问题及解决建议1 土地权属争议调处存在的问题1.1 土地权属争议历史问题多，争议时间长，难点集中，焦点突出， 调查取证和处理难。经历土地改革、计划经济等历史时期，土地权属争议的主体、内 容和形式日益多样化、复杂化。土地权属争议多数属于历史遗留、久 拖未决的“疑难杂症”，证据收集难度大，特别是原始资料不完整甚 至缺失，保存下来的一些证据由于当时条件限制，也难以保证真实性。 而且土地权属争议往往涉及利益较大，当事人常常会把调处人员视为 对立面，甚至伪造证据使调查取证和处理工作难上加难。1.2 土地权属争议调处工作组织机构不健全，人员素质有待提高，经 费无保障。目前该项工作主要
2、由县级以上国土资源地籍管理部门的工作人 员兼任，没有专门的工作机构，由于人员流动性较大，工作量大，工 作质量难以保证。在办案经费上，土地权属争议调处不收费，所有办 案开支均由国土部门支付，遇到不服处理决定再提起行政复议或者行 政诉讼的，国土部门还要代表政府出庭应诉，必要时还要聘请专业律 师处理涉诉案件，增加了行政成本。1.3 土地确权登记的法律法规层级较低，土地权属争议调处缺乏法律 依据。目前土地权属争议调处工作在程序上主要依据土地权属争议调 查处理办法，土地确权主要依据确定土地所有权和使用权的若干 规定和有关法律法规。宅基地使用权登记主要依据关于加强农村 宅基地管理的意见，其没有对宅基地纠纷
3、的解决提出具体措施。上 述法律法规难以涵盖实际发生的复杂的土地权属争议情况，致使适用 法律困难。2 土地权属争议产生的原因2.1农村土地政策变化导致的历史遗留问题引起争议。我国土地制度在新中国成立后经历了几个时期的变迁，在农村， 土地政策经历了以实现“耕者有其田”为目标的土地改革时期，建立 了农民土地所有制。上世纪50年代中期，经过初级社、高级社，形 成了农村土地的“国家所有”和“集体所有”两种土地所有制。在合 作化时期，由于受“共产风”、“平调风”的影响，人民公社体制调整， 农民集体土地所有权权属界线被打乱，遗留下来的权属未定，地界无 明显标志，权利主体不明确等问题，引起土地权属争议。2.2
4、法律法规对不同时段的情况区别处理，有关人员掌握困难，工作 偏差引起争议。从农村人民公社工作条例修正草案、国家建设征用土地条例、 村镇建房用地管理条例，以及土地管理法的多次修改，到1995 年发布确定土地所有权和使用权的若干规定，中央颁布的关于 当前农村经济政策的若干问题，对不同时段的情况区别处理，使有 关人员对法律、法规和国家政策的理解和掌握程度不同，因工作偏差引起争议。2.3 土地登记法律规定不统一，部门之间难以协调产生争议。土地管理法、森林法、农村土地承包法、草原法、渔 业法、海洋法、城市房地产管理法等规定了国土、林业、农业、 房产等相关部门分别对土地、林地、水面、滩涂、草原等进行登记发
5、证，影响了土地登记制度的统一性和权威性。2.4对以调解为主的原则把握不准，地方保护和本位主义严重，影响 调处工作进度。如在进行国有农场土地与农村集体土地争议调处过程中，少数干 部缺乏大局意识，只顾地方局部利益，助长了某些违法侵权行为发生， 使得国有农场与农村集体之间关系紧张、矛盾激化，旧的权属争议没 有得到解决，又引发新的争议。2.5 土地价值逐年显现，由于征地等使土地权属争议显化。随着我国城市建设步伐加快、新增建设用地向集体土地不断扩展， 土地价值日益显现。集体土地所有者依法维权意识也逐渐增强，纷纷 要求用地单位对历史上无偿占用的土地进行经济补偿。对利益的要求 直接转化为对权利的要求，从而引
6、发土地权属争议。2.6 土地登记不规范，地籍信息管理等基础工作薄弱。早期的土地登记，尤其是初始土地登记边办理、边摸索、边总结， 工作程序和工作方法有的比较粗放，存在着不规范、不完善，甚至错 漏等问题。土地无偿划拨时期，用地审批多头管理，无偿占用，少征 多用现象非常严重。土地开发、五荒拍卖不规范。地籍信息不统一、不完整，难以满足日常工作需要。3 土地权属争议调处建议3.1完善土地确权及争议调处的相关法律法规。目前，土地权属争议调处主要以土地权属争议调查处理办法、 确定土地所有权和使用权的若干规定为依据，但这两项规定是部 门的规范性文件，法律层级较低。行政许可法、物权法颁布实 施后，推进两项规定立
7、法的必要性和紧迫性已显现出来，建议结合近 几年土地权属争议出现的新情况、新问题，尽快出台新的确定土地 所有权和使用权办法，上升为部门规章、甚至国家法规，以提高解 决土地纠纷依据的法律效力层级。针对集体土地所有权、宅基地使用权纠纷频出的现状，制定农村 集体土地确权登记专项政策、程序和操作办法，完善农村集体土地产 权制度，明确权利人权利。另外，建设全国土地权属争议典型案件数 据库，广泛收集各地典型案例，供网上查阅、交流和借鉴。3.2健全土地权属争议调处机构队伍。成立土地权属争议调处工作机 构，建立土地权属争议调处专业队伍。同时建立责任制，设立专人专 项负责。明确土地权属争议的受理范围和管辖责任，在
8、规定的办案期限内 完成调解工作、下达处理决定。研究建立土地权属争议调处师制度，提高土地权属争议调处规范化 水平。与人事部门一起，研究设立土地权属争议调处师职称，组织资 格考试，编制教材，培训土地权属争议调处人员，规范调处工作行为。3.3加强培训教育，提高专业素质。加大业务培训工作力度，定期举办业务培训班，讲解分析案例， 交流案件受理和查处经验等；特别是加强新出台法律法规和政策文件 的培训。不断加强调处实务学习和实践锻炼，研究调处工作方法和技 巧，提高协调能力。同时，实行人才引入机制，充实调处队伍，为建 立长效机制打好人才基础。3.4强化沟通协调，创造良好工作氛围。土地权属争议调处是一项跨部门、跨系统、涉及多行业的工作， 涉及国土、民政、规划、农业、林业、水产，甚至信访、公安、司法、 监察等部门，要加强部门协调和沟通，做好与行政复议和行政诉讼的 衔接，保证土地权属争议处理结果的权威性。3.5建立健全规范的土地权属争议调处管理体系。建立调处工作激励机制和制定专人负责制度、定期会商制度、限 时办结制度、责任追究制度。抓好土地权属争议的应急机制建设，把 调处工作列入年度目标责任制进行部署，抓紧制定应急处理预案，提 高应对和处理群体性突发性事件的能力。
