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1、对我国行政处罚听证制度的思考摘要行政处罚听证程序，是指行政机关在做出重大行政决定之前，予以行政相对人陈述、申辩和质证的正式法律程序，目的是平衡行政权力与公民权利的关系，确保行政决定公正、公平。我国于1996年制定行政处罚法，在第四十二条、四十三条规定听证程序，从而标致听证程序在我国的确立。听证制度对于保障行政相对人权益，保证行政机关正确处理行政管理事务，推进法制现代化，具有重大进步意义。关键词行政处罚制度听证制度缺陷原因完善引言本文探讨的是行政处罚中的听证制度。所谓行政处罚中的听证制度，是指行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提
2、供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。听证制度作为行政程序法基本制度的核心，为各国所广泛采用。美国依其宪法中正当程序条款发展了较为完善的听证程序.英国的自然公正原则要求行政机关在做出对他人不利决定前必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护的权利。法国的听证被称为对质程序。重要的行政处罚涉及当事人的大额财产及其他重要权益，需要特别慎重对待。基于这种考虑，我国1996年行政处罚法率先在行政处罚领域规定了听证程序，这是我国行政程序立法的一个重要突破，具有里程碑的意义。但是，由于行政处罚法已经施行了十年，又缺乏较为详细的配套性规定，尤其是一些重要的制度性建设欠明确与具体，因
3、此，在实际操作中其不足之处已经逐渐显现。随着立法法、价格法、行政许可法等的相继出台，听证的范围已从原来的行政处罚领域逐渐向其他行政决定领域、行政决策领域乃至制定抽象行政行为的立法领域延伸。实践中，听证程序的应用己然超越了上述法律规定的范围。听证这一体现程序公正的核心制度，已越来越广泛地引起世人的瞩目.因此，详述听证制度的基本理论，把握听证理论的最新研究动向，及时总结以往听证工作的经验，完善行政处罚的听证程序成为了一项十分有价值的任务。基于以上论述，本文首先概述行政处罚听证制度的基本概念，然后根据我国行政听证制度的的现状，以行政处罚法的规定为脉络，结合处罚实践，论述我国行政处罚听证的现状及存在的
4、主要问题;再者，参考国内听证研究成果及实践经验，借鉴国外先进听证立法，提出完善我国行政处罚听证制度的几点措施;最后，在总结全文的基础上，进一步提出完善我国行政处罚听证制度的建议。行政处罚听证制度是指在行政机关对属于听证范围的行政处罚案件在做出处罚决定之前，依法听取听证参加人的陈述、申辩和质证的程序。1996年以行政处罚法为契机，我国首次以法律的形式确立了听证制度，虽然属于具体行政行为听证制度，但这也是结合我国国情借鉴国外听证制度的首次尝试，也是行政程序制度发展的重要突破。行政处罚法确定了行政处罚听证的适用范围、听证主持人的权责和回避制度以及举行处罚听证会的基本流程，为行政处罚领域听证提供了基本
5、的法律依据。行政处罚听证制度的建立一方面保证了处罚证据的合法、客观、公正、全面，为行政机关准确的做出处罚决定奠定基础，从而减少行政争议，提高行政效率；另一方面处罚听证的公开进行，不但起到了对公民的宣传教育作用，也形成公民对行政机关的监督1苏力.法治及其本土资源M.北京:中国政法大学出版社，1998版.第143-150页.2杨海坤、刘洋林.关于行政听证制度的讨论J.江苏公安专科学校学报，2002年第2期.3杨琼鹏、周晓. 行政处罚法新释与例解M . 北京: 同心出版社, 2000版.第215-223页.4马怀德. 论听证程序的适用范围J.中外法学，1998年第2期.第53-55页.5苏键俊. 中
6、国首次行政听证制度研讨会综述J.法制与经济，1998年第3期.第32-35页. 6刘勉义.我国听证程序研究M.北京：中国法制出版社，2004版.324-331页. 7胡锦光、牛凯主.以案说法行政处罚篇M.北京：中国人民大学出版社,2000版.第45-48页.8姜明安主编.行政法与行政诉讼法M.北京：北京大学出版社,1999版.456-464页.9马怀德主编.行政程序立法研究M.北京：法律出版社,2005版.第235-241页.10张正义.完善行政处罚听证程序制度的若干建议J.福建法学，2003年第4期.11马怀德.行政法制度建构与判例研究M.北京：中国政法大学出版社,2000版.第147-18
7、0页.。一、我国行政处罚听证制度中存在的问题行政处罚法颁布实施后，全国各地各级行政机关先后做出了一系列有关行政处罚听证制度的规定，对听证制度在行政处罚中的具体适用起了重要作用，但是，行政处罚听证制度毕竟是一项新事物，行政机关在适用听证程序时还存在着一些问题，需要不断地去根据现实情况去修改完善。一方面，由于行政处罚听证程序设计的本身存在着缺陷使得立法目的与法律实施效果相差甚远，这是内在原因；另一方面，则是在行政处罚听证程序实施的过程中，行政机关的操作不恰当，程序不实行完整使行政相对人权利受损。比如，行政机关对于适用听证程序的行政处罚案件做出决定并没有告知当事人听证权;当事人在法定期限内提出听证要
8、求，行政机关不受理，不组织听证;听证主持人在听证未征询当事人意见是否申请回避;听证会结束后未告知当事人是否作最后陈述。听证程序是司法程序，很多方面都是按照司法程序的步骤与方法进行的。听证本身的程序违法直接导致听证没有法律效力，更不用说行政处罚决定。此部分所探求的听证制度上的问题主要是制度本身的问题，以求从根本上来解决问题。(一）行政处罚听证制度的适用范围存在问题 行政处罚法第四十二条关于听证的适用范围是这样规定的:行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定
9、执行。也就是说行政处罚法用正面列举和反面排除的方法将听证的适用范围限定在责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚上。所以行政处罚的听证适用范围实际上就仅限于三类处罚事项。行政处罚的种类有:警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留、法律法规规定的其它行政处罚。而只规定三类处罚事项可以听证，其使用听证的范围确实过小，且行政相对人的权利不能够得到充分保障。(1) 听证适用范围不包括限制人身自由的行政处罚从以上规定的字面意义和其所处位置可以推测出立法者的意图:限制人身自由的行政处罚不适用该法的听证程序而适用治安管理处罚条例的有
10、关规定。而且，关于听证程序适用范围的规定中确实没有包括限制人身自由的处罚在内。例如:传唤、讯问、取证、裁决四个环节。治安管理处罚条例目前已经被2006年3月1日起施行的治安管理处罚法所取代，治安管理处罚法中有关处罚程序的规定，包括:调查、决定、执行。可见这两部法规定的程序，其公正性、合理性根本无法抗辩、质证为核心的听证程序相比。限制人身自由的行政处罚是最严厉的、对当事人影响最为直接和重大的，本应该更审慎、更严肃地对待。从限制人身自由的行政处罚的设定权上就可以看出，立法者一直很重视这类行政处罚。可是，在行政处罚听证程序的规定中不仅看不到这种谨慎和严肃，而且还仍然适用相对粗糙的，不符合现代程序精神
11、要求的治安管理处罚条例中的程序，这实在让人难以理解。行政处罚法中的这种规定显然和立法者在处罚权设定中体现出来的重视态度不相符，有违“保护公民、法人或者其他组织合法权益”的宗旨和公正原则。(2)听证适用范围不包括没收违法所得、没收非法财物现实案例中，有些没收非法所得、非法财物的数额达数十万元，大大超过罚款的听证金额。如:2008年6月2日，江苏某市环保局对该市一物资回收公司做出了责令限期改正，没收违法所得13.2万元的行政处罚决定。13.2万元的数字远远超过了江苏省行政处罚听证程序规则中规定的较大罚款数额，但由于缺乏听证的依据没有举行听证，不但该公司对处理结果不服，而且在社会上也引起了对该案是否
12、应当听证的广泛争议。这类案件，不管将其以何种理由排除在听证范围以外，都难以服人。这也是人们在实践中普遍感到必须解决的问题，从某种角度讲，这是客观实际的需要。（二）行政处罚听证制度的主体存在问题(1)听证权利主体单一我国把听证参与人定义为，除主持人之外参加听证程序，享有一定权利并承担一定义务的人，包括“参加人”和“其他参与人”。前者包括参加听证程序并与行政决定有利害关系的当事人及其代理人和其他利害关系人;后者包括与行政决定没有利害关系的证人、鉴定人和翻译人员等。行政处罚法多次使用“当事人”这一概念，虽未指明其确系何人，但从整个法律规定来看，应当是指行政机关调查人员认为有违法行为，将要给予处罚的公
13、民、法人或其他组织。可是对于其他利害关系人的地位却没有规定，这显然是不合理的。如环境污染处罚案件中的受污染一方、多个被处罚人中未申请或未按规定申请听证的却被拟为“共同处罚人”，他们都是“其他利害关系人”。在这些案件适用听证程序时，赋予他们申请或经行政机关通知而参加听证的权利是理论和实践不可回避的问题。(2)听证组织人缺乏独立性不能权责分明根据职能分离原则，主持听证和做出裁决的不能是同一机构的人，但目前各地实践当中多由行政部门的工作人员来主持听证，有的案件调查人员所在的科、所对临时制定某人负责主持，这样就不能完全保障当事人的权益，听证的公正性面临质疑。根据我国的现行法律规定，行政听证的组织者，一
14、般就是行政决定者。行政听证的参加代表，也基本上由同一行政决定人选出和指定，行政听证举行的场所、程序，也单方面由行政决定人决定，这样既不利于行政机关主持听证的公开性，也不利于增强听证会的实际效果。从长远来看，我认为应建立专门的听证机构，尽快实现从听证组织机关实施内部分离制度到建立职能分离的听证机构的过渡。(3)听证参加人的范围狭小且其确定缺乏法律依据设立听证程序的目的就是提供一个相对中立的环境让当事人充分发表自己的看法和意见。听证主持人在法律地位上应具有独立性，应当保持中立，以公正的形象给当事人和案件调查人员平等的地位和权利，双方针对案件的事实与证据进行质证与辩论，从而为案件的公正处理打下良好的
15、基础。同时，听证的其他参加人的选择出应确保公平，听证参加人选的合理确定对于保证听证会上各方意见的公平表达来说至关重要，听证参加人不再采取内定的做法也使得它与征求意见会、论证会等其他形式区别开来。如其不能处于比较超脱的地位，势必难以客观公正的评判是非，整个听证徒有公正的面纱而实为骗人的闹剧。而我国目前的行政听证参加人的规定比较粗疏，直接利害关系不够明确，听证证件人与案件调查人员共同审问当事人，违背了听证的最终目的。（三）行政处罚听证制度形式上存在的问题(1)履行听证告知义务方式简单听证告知主要有口头告知、谈话告知、书面告知三种方式。目前行政机关主要是由案件调查人员或其他人员以口头或谈话方式告知当
16、事人有关事项。这两种方式虽然方便、快捷，节省了大量的人力物力，但是都不正式，无法留下书面材料以证明行政机关什么时候告知了当事人，留下了证据的隐患，一旦发生争议，行政机关根本无法证明自己履行了告知义务，势必会处于被动状态。(2)听证会只是一种“形式”我国目前的听证会流于形式，离真正的“法治”甚远。有的地方听证笔录及有关的证据材料在行政处罚决定中根本就没有发挥一点效力，当事人的各种意见也没有加以考虑和采纳，处罚决定的做出取决于行政权力人的权威。这种情况下，当事人依然按照法定程序向上一级行政机关申诉或向人民法院起诉，根本就未能达到增强行政效率，让当事人陈述自己意见，息争销诉的目的，反而会增加行政成本和开支，降低执法效率与水平。在法制日益健全的今天，要依法行政
