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1、关于政府在突发性事件管理中的误区与对策( 常思媛 2010 级公共事业管理专业)摘要： 随着我国社会经济建设进入新阶段，影响公共安全的因素增多，各类突 发公共事件时有发生。 在一些突发性事件的处理上， 政府应对突发公共事件的管 理能力有待进一步提高。 本论文旨在通过分析解决的办法， 探究政府在突发性事 件尤其是自然灾害(以 08 年雪灾为例)管理中的误区与对策，减轻国家和人民 所受到的经济和精神损失。关键词： 政府管理；突发性事件；误区；对策About the Government in unexpected errors in event management and Countermeas
2、ures(Changsiyuan,Graduates ofPublic Administration,2010) Abstract：As China entered a new stage of social and economic development, factors that affect public safety increases, various types of public emergencies occur. In some of the handling of emergencies, the government response to public emergen
3、cy managementcapacity needs to be further improved. This paper aims to analyze the solution to explore the government in emergencies, especially natural disasters (the 2008 snowstorm, for example) management errors and countermeasures to reduce the state and the people suffered economic and moral da
4、mage.Keywords： Government administration; emergencies; errors; response参考文献综述：一、前言近年来我国各种突发公共事件层出不穷，例如 2008 年全球经济危机，我国南方大部分地区和西北地区东部出现了罕见的持续低温、 雨雪、冰冻天气， 汶川地震等类似事件不仅给全国人民生命财产和经济发展造成重大损失， 而且有的还 危害到国家安全和社会稳定。 自然灾害带来的交通运输 、电力设施、 农业生产及 人民生活影响极为严重。 各项灾害的直接经济损失带到上千亿元。 全国人民在党 中央的领导下众志成城、共同面对突发性事件。突发公共事件对经济发
5、展和社会稳定具有很大的负面影响， 不仅给社会生产 和公共利益造成巨大损失， 对生态和人类生存环境产生破坏， 同时也会严重威胁 人民的生命财产安全， 以致引发社会动荡和公共危机。 自然灾害作为突发公共事 件的一类， 常常会给人们带来生命和财产损失， 这些突发事件不仅给中国经济社 会造成巨大的损失， 也暴露出政府部门在危机管理中存在的一些问题与不足， 例 如政府应对突发公共事件的管理能力水平的低下， 急需加大力度来提高相关的能 力。因此，如何科学应对、妥善处理，是我国政府必须面对的问题，对政府管理 提出了挑战， 考验着政府应急管理能力。 据统计， 我国每年因自然灾害、 事故灾 难、公共卫生和社会安
6、全等突发事件造成的非正常死亡超过 20 万人，伤残超过 200 万人，经济损失超过 6000亿元人民币。二、面对突发性事件 （以 08年雪灾为例） 政府管理暴露出的问 题（ 一 ） 当前我国的应急体制并不健全2003年的SARS使我国面临着一场空前的危机，自此之后中国开始加速突发 公共事件的应急机制建设， 各级政府制定了有关自然灾害、 事故灾难、 公共卫生 事件和社会安全事件的应急预案。 2007年 11月 1日，国家突发事件应对法正式 实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为 主的应急管理体制。 但此次雪灾所暴露出的问题表明， 目前的应急体制并不乐观， 如果说“
7、九八抗洪”，中国面对单一事件时尚可应付，此次面对复杂事件，我们 的应急体制， 包括治理模式都有值得反思之处。 而五个关于自然灾害救助的国家 应急专项预案中， 并没有包括雪灾。 这次雪灾之所以造成如此大的问题， 除了雪 灾超出常规外， 还包括遇到春运， 两者叠加就把消极影响扩大了。 目前， 不论是 国家层面还是地方层面的各类应急预案， 都只针对特定突发事件， 对于复合性突 发事件仍不能充分应对。（ 二 ） 地方政府应对雪灾经验不足，缺乏防范意识地方政府没能对大雪成灾有预期， 加上部门分割， 在具体的实施和协作中又 会出现很多问题。 此次雪灾突袭南方， 而南方只有应对暴雨、 台风的经验， 以致 一
8、些地方对百年不遇的大雪有些措手不及， 加上雪灾适逢春运， 使交通和电力的 困境倍增。 纵观各车站人流的情况， 甚至部分地方的局势可以用高危来形容， 如 广州、南昌等地车站还数度出现几乎失控的局面， 这在一定程度上反映出民众缺 乏相对自觉的纪律性， 同时也暴露出组织方面的缺陷。 近年的冬天， 一反常态露 出了它寒冬的本来面目。 这对从防范意识上就准备不足的政府部门来说， 更不用 说采取具体的防寒措施了。 因而，地方政府部门的所采取的措施都是非常的措施， 不具有很强的抵抗防御能力。（ 三 ） 政府应对突发事件的管理缺乏有效的协调机制此次发生在南方各省的自然灾害表明， 我国现行应对突发事件的组织机制
9、存 在很大问题。 雪灾应该由应急办管， 但各级政府下属的专门应急办公室只是一种 协调性机构， 还不能真正具有统一组织、 指挥和协调各种突发事件应对工作。 在 很多情况下， 危机的处理需要社会各个部门通力协作， 但是社会各部门在面对突 发公共事件时还不能进行有机的结合， 缺乏有效的内部协调机制， 应对工作中存 在以部门职能为中心的部门主义倾向， 缺少单一的应急指挥组织管理系统。 政府 各职能部门条块分割、 权责不明晰， 相互间沟通不畅。 气象部门和电力部门就缺 乏有效沟通，气象信息未能对电力设施的建设和运行起到应有的指导作用。（ 四 ） 信息建设有待进一步规范纵观此次雪灾我们可以看出在信息的规范
10、上缺乏统一的信息标准， 有的地区 专业部门按照各自行业的应急机制建立信息系统， 但是对该系统平台技术和业务 系统数据格式标准不一，加上各部门之间通讯网络和数据传输网络缺乏联动机 制，因而加大了实现信息的联动和技术的共享的难度。 虽然和以前相比， 信息建 设上已有长足进步和发展， 但同时也出现一些问题。 比如记者到某灾区采访被认 为是“添乱”，而2008年1月 25日京珠高速公路之所以出现严重大堵车，也与 各信息部门发布混乱通车信息有着极大的关系， 致使许多不知情的车辆进入湖南 后无法出去，造成京珠高速出现严重堵车境况。（ 五 ） 缺乏明确的问责机制在中国现行的政府体制下， 由于相关单位的职责不
11、清， 许多事务管理上条块 分割严重， 责权利关系没能理顺。 谁负责、对谁负责的问题没有以法律或制度形式加以明确， 激励机制和惩罚机制错位。 遇到突发公共事件， 事发地政府的主管 部门需要同时向其所隶属的本级政府和上级政府主管部门报告。 在现有的绩效考 核体系下， 事发地政府的主管部门在上报时不得不再三权衡自己的利弊得失。 一 些地方政府往往是尽量“捂盖子” 、“报喜不报忧”、“多报喜少报忧” ，揣摩领导 意图讨领导喜好。 遇重大突发性危机事件， 往往是有利益各部门拼命抢， 有责任 却相互推或往上推，对危机事件处理分析草草了事。三、政府应建立突发性事件应对机制 突发事件对人民生命健康和财产安全、
12、 正常生活生产带来严重威胁。 加强对 突发公共事件的管理， 是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的 大事，是构建社会主义和谐社会和全面落实科学发展观的重要内容， 同时也是各 级政府部门坚持以人为本、执政为民、全心全意为人民服务的本质体现。(一) 应将“机动而有效”作为建立我国突发性事件应对机制的基本原则 风险社会中的突发性事件具有一些基本特征： 一是突发性； 二是多样性； 三 是小概率；四是损失大；五是频繁发生。 应对突发性事件的基本困难与突发性事 件的这些特点密切相关。 由于突发性事件所造成的损失往往是巨大的， 因此以必 要的投入建立应对机制是必要的。 但同时必须看到， 在特定的
13、区域内突发性事件 发生的概率是比较小的，而且不同的突发性事件需要的应对措施可能完全不同， 因此，大量投入建立的应急准备往往可能会造成人力物力的大量浪费。 以这次雪 灾为例，南方高速公路缺少应对雪灾的除雪设备是造成灾情损失扩大的重要原因 之一，但即便如此， 我们也不可能不计成本地在南方高速公路上配置可能几十年 都不见得用得上的除雪设备。 这里需要强调的是， 面对危机， 必须防止两种可能 的倾向。一是对危机估计不足， 缺乏防范公共危机的意识， 准备不足， 反应迟缓， 仓促上阵。二是对危机反应过度， 缺乏科学的预警与判断， 不计成本地进行投入， 造成国家和社会人力、物力和财力的巨大浪费。因此， 我国
14、建立突发性事件应对机制的基本原则， 应该是机动而有效。 这个 原则的基本要求是： (1) 以相对小的投入建立规模较小但精干的突发性事件应对 机构和为应付突发性事件而必需的资源准备 (不仅仅是物质资源 )。(2) 机动性。 由于突发性事件具有多样性和小概率的特征， 我们不可能对每一种可能发生的突 发性事件都做好充分的准备， 这种准备应当具有很强的机动性， 即能够应对多种 不同特征的突发性事件。 (3) 保障基础性的前提是基础性、宽口径及国家层面的 协调。基础性是指基础性的机构、 信息和物资准备； 宽口径是指， 只要对这些准 备进行必要的调整就能应对不同的突发性事件； 国家层面协调是指， 上述准备
15、要 更多地在国家层面上进行。 因为我国幅员辽阔， 地区之间差异性大， 尽管特定的 突发性事件是小概率的，但这么大的国家，各种突发性事件实际是经常发生的。 这样以国家层面为主建立突发性事件应急反应机制，可以更有效地使用资源。(二) 突发性事件应对机制的构成应对现代社会中的突发性事件， 最关键的是要解决三个方面的问题， 一是科 学准确的预警， 二是迅速的权威性决策， 三是有效的执行。 因此，突发性事件应 对机制应当主要围绕这三个环节来建立。1、预警系统从这次雪灾的经验看， 首先必须有一套完整可靠的预警系统。 我国目前的突 发性事件预警系统有几个主要缺陷： 一是负责和参与危机预警的机构多， 但同质
16、性强，信息单一；二是预警信息在很大程度上受部门利益的制约， 反应迟缓， 质 量较低；三是预警往往仅从单个部门或专业的领域出发， 缺少对危机所造成的整 体危害和连带危害的综合分析和判断， 亦缺少专门负责进行这种综合分析和判断 的权威机构。 更重要的是， 这些信息在上达的过程中， 其中一些重要信息往往根 据某些原则被过滤掉，结果是到达决策层的信息严重失真。准确可靠的危机预警， 必须满足两个条件： 第一，必须具有超越性、 综合性、 权威性，即必须超越局部部门利益和单一专业知识的立场， 对危机的整体危害和 连带危害由权威机构做出综合性判断和合理预测。 第二，必须建立在有差异性信 息的基础之上。 这主要是指信息的提供应该是多渠道的， 信息的内容应该是多角 度的；应该允许基于不同角度和渠道信息基础上得出的不同判断； 应该采取更严 厉的法律手段和惩罚机制禁止信息的不当过滤。为保证预警系统的超越性、 综合性、 权威性，这种危机预警系统应由三个层 次构成： 执行专项业务的
