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1、质监局打造法治质检心得体会 多年来，各地政府、行政机关均对行政指导进行了一定探索并越来越多的在行政执法工作中实践。检验检疫部门也不例外，多年来已在检验检疫监管工作中，包含行政处罚工作中利用到行政指导工作方法，也得到了很多行政相对人和上级政府部门的肯定。然而，作为新兴行政管理方法，行政指导工作在取得结果的同时也逐步暴露出部分问题，其中较为突出问题的是：部分基层执法人员对行政指导和行政处罚融合的正当性存有疑问，认为二者是相互冲突和对立的两个范围，从而制约了行政指导在日常监管工作的利用和效能。因为行政处罚贯穿于行政立法、行政执法、行政复议和行政诉讼等各项制度之中，客观上成了衡量中国行政法制完善程度的
2、主要实践尺度，也是检验检疫部门考量行政执法成效的主要指标之一。所以，笔者认为，要实现行政指导工作的日常化、长期有效化，就不能忽略行政处罚这一检验检疫部门的常见执法手段。同时，在行政处罚的实施过程中引入行政指导手段，实现二者的结合利用，对提升检验检疫执法水平，建设法治质检有着主动的推进作用。一、检验检疫行政指导和行政处罚的关系检验检疫行政指导，是指检验检疫部门在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应监管和服务的需要，适时灵活地采取符正当律精神、标准的指导、劝说、提议等不含有国家强制力的方法，以寻求行政相对人同意，有效地实现一定行政目标之行为。检验检疫行政处罚，是检验检疫部门为达成对违法者给予惩戒，
3、促进其以后不再犯，维护检验检疫秩序，依法对行政相对人违反检验检疫法律法规但还未组成犯罪的行为，给一定形式的法律制裁的行政行为。检验检疫行政指导和行政处罚属于不一样的行政法学范围，存在着很多的区分和联络。（一）二者的区分关键表现在以下五个方面：1.实施依据不一样。行政处罚，其适用的首要内涵即要求处罚的依据法定，即实施行政处罚必需有法律、法规和规章的明文要求，详细到检验检疫部门关键是“四法五条例”。检验检疫行政指导行为的依据可分为规范性依据和非规范性依据。其中，规范性依据是指含有行政指导行为内容的明确的法律规范和政策要求。如中国进出口商品检验法第13条要求：“本法要求必需经商检机构检验的进口商品以
4、外的进口商品的收货人，发觉进口商品质量不合格或残损短缺，需要由商检机构出证索赔的，应该向商检机构申请检验出证。”；中国食品安全法第9条要求：“国家激励和支持开展和食品相关的基础研究和应用研究，激励和支持食品生产经营者为提升食品安全水平采取优秀技术和优秀管理规范。”非规范性依据是指不含有行政指导行为内容的法律标准、客观情况和行政相对人的需求等，如某检验检疫部门依据企业需求上门指导试验室建设。2.适用范围不一样。相较而言，检验检疫行政指导适用范围较宽。从对象上看，行政指导的对象包含和检验检疫职能范围相对应的全部行政相对人，而行政处罚仅指向违反检验检疫法律法规应该受到制裁的行政相对人；从内容上看，行
5、政指导的事项十分广泛，基础上涵盖了检验检疫职能范围内的全部事项，在违法行为发生前、发生后及处理后均能够有所作为，而行政处罚则仅限定在违法行为发生后惩治和纠错方面。3.实施方法不一样。检验检疫行政指导的行为方法较为灵活多样，只要是符正当律精神、标准的方法全部能够采取，包含提醒、警示、劝说、劝诫、奖励、提议等，如现在很多检验检疫部门采取的质量分析、行政提议、行政处罚回访、代理单位座谈、许可企业证书到期预警等等；行政处罚为依法设定，行政处罚法明确要求有七类，检验检疫包括到的关键有：警告、罚款、没收违法所得、暂扣或吊销许可证等。4.实施程序不一样。现在检验检疫部门对于行政指导没有严格的程序要求，存在较
6、大的灵活性，执法人员能够因时、因地、因人、因事灵活利用。行政处罚程序则十分严格，关键有中国行政处罚法、出入境检验检疫行政处罚程序要求等，严格的行政处罚程序既将检验检疫部门官僚武断和伸手过长的危险降低到最低程度，又确保其能够灵活有效地进行管理。5.实施保障不一样。检验检疫行政指导要求相对人帮助含有任意性，不以强制力为保障，即使有时行政指导行为中指明行政相对人如不接收行政指导行为，可能会产生某种详细的法律后果，但这仅是当事人未推行法定义务的结果，并非表明该行政指导行为含有强制效力。如某检验检疫部门向辖区内某商品注册登记企业发出警示：“该企业的出口产品质量许可证将于三个月后到期，需立即准备换证复查材
7、料并提前申请。”该企业未根据此行政指导的要求申请换证复查而造成许可证失效，此结果并非行政指导行为的强制效力。检验检疫行政处罚则是以国家强制力为保障的制裁行为。依据中国行政处罚法第51条要求：当事人逾期不推行行政处罚决定的，做出行政处罚决定的行政机关能够加处罚款、将查封、扣押的财务拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款、申请法院强制实施。（二）二者之间的联络关键有以下四个方面：即使行政指导和行政处罚之间存在着如上很多的差异，而深入分析二者的价值取向和实践意义能够得出，二者在价值层面和执法实践中都有着千丝万缕的关联。1.行政指导和行政处罚本身含有关联性。行政处罚法第五条要求：实施行政处罚，纠正违法行为，应
8、该坚持处罚和教育相结合，教育公民、法人或其它组织自觉遵法。这表明处罚和教育相结合是法定标准。实际上，对违法行为的惩戒本身就是一个警示教育，要做到标本兼治、达成行政处罚目标，必需使当事人不但知道这么做不行，还要知道为何不行。要达至这一目标，我们在实施行政处罚过程中必需加强解释、说理、答疑等基础工作，最近江苏检验检疫系统正在全方面推行的行政处罚“说理式办案”即属于此，而这恰是行政指导在行政处罚实施过程中的详细表现。因此说，行政指导和行政处罚本身含有高度的关联性。2.二者在实现检验检疫行政管理目标上含有统一性。行政管理的最终目标在于维护公共利益和社会秩序，保障全体人民的正当利益。检验检疫行政处罚的目
9、标并非实施处罚，而是纠正违法行为、预防再次发生，维持良好的检验检疫秩序。检验检疫行政指导则是以劝说、提议等非强制性方法，向相对人施加作用和影响，促进其为或不为一定行为，以达成维护良好检验检疫秩序的目标。由此可见，二者在实现检验检疫行政管理目标上有着相类似的价值取向。 1/2 12尾页 3.二者的结合利用有利于提升检验检疫工作效能。从检验检疫行政处罚的效果来看，即使每十二个月执法力度不可谓不严，处罚企业不可谓不多，但违法行为数量却未在实质上降低，部分伪造、使用假冒检验检疫单证的严重违法行为依然存在。同时，检验检疫法律法规的立法已经有显著的滞后性，使得行政处罚对于部分违法行为的发生并不能产生很好的
10、纠错作用。而引入行政指导，则可能深入降低违法行为发生率，或立即纠正轻微违法行为，从而有效地避免检验检疫监管不到位或监管效果不佳的情况。从检验检疫执法成本看，行政处罚在严厉打击违法行为的同时也设置了严格的程序，通常耗时较长、需要人力物力投入较多，执法成本相对较高。而行政指导相对于行政处罚，程序简单、适用灵活，花费的管理成本较低。所以，二者的结合利用，恰好能取长补短，有效降低行政管理成本。4.二者均是全方面建设法治质检的题中之意。党的十七大提出要全方面落实依法治国基础策略，2021年全国依法行政工作会议，提出了加紧推进法治政府建设的奋斗目标。2021年质检总局法制工作会议上，提出要全方面加强法治质
11、检建设。这就要求，检验检疫部门在严厉打击违法行为的同时，深入规范行政处罚行为，完善行政处罚机制，而怎样深入规范行政处罚行为、完善行政处罚机制，引入行政指导就是一个很好的路径。同时，法治质检又要求质检工作要以法律法规为依靠，各项工作全部要有对应的程序，需要根据步骤、根据时限、根据要求严格实施。而检验检疫立法因多方面的局限，其滞后性、抽象性是难以避免的，法律空白一直存在，不可能完全满足检验检疫日常执法的需求，难以提供详尽、有效的法律依据。此时，假如以传统的“无法律即无行政”的观念来限制行政行为，将可能使部分职能的推行陷入瘫痪状态。而行政指导因为更强调当事人的合意和意思自治，以灵活多样的手段、柔和的
12、程序填补了法律的僵化和滞后性，假如再将日常化的行政指导手段，用规范、文件的形式加以确定和完善，便能够更加好地实现法治质检的内在要求。二、有关检验检疫行政指导在行政处罚中的利用如前所述，将行政指导引入检验检疫行政处罚在理论上有着可行性和科学性。从多年来部分检验检疫部门的实践来看，在检验检疫工作中引入行政指导，首先有利于更加好地提升监管效能，降低和避免监管对象不配合的现象，并能促进监管对象主动参加检验检疫监管工作，实现行政目标；其次，有利于更加好地服务地方经济发展，经过政策宣导、质量分析、行政提议等多个手段，帮助企业更加好地应对危机；另外，有利于深入提升执法人员的行政民主、行政法制、行政服务意识，
13、构建和行政管理相对人的友好关系，促进服务型检验检疫建设。笔者认为，将行政指导引入检验检疫行政处罚过程，能够从以下三个方面入手：（一）违法行为发生前。1.关键项目预警。检验检疫部门经过和地方政府、地方外经贸主管部门等加强联络，主动了解大型进出口项目、新设企业进出口需求等，提供“送法上门”等服务，让行政相对人第一时间了解检验检疫法律法规，从而在进出口步骤规范操作。2.监管过程预警。在委托代理进口的贸易中，实际的收、发货人极有可能并不清楚检验检疫的相关要求，所以在无意中违法。这一现象在进口商品检验过程中常常发生。检验检疫部门能够在职权范围内，对发觉的有可能发生违法的苗头性、倾向性行为，立即经过提醒、
14、警示、通知等方法，控制违法事态的蔓延，及早纠正违法倾向，尽可能避免开启行政处罚程序。（二）违法行为发生后。1.不予处罚。行政处罚法第二十七条第二款要求：“违法行为轻微并立即纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”检验检疫部门对已经立案的轻微违法行为，在没有造成危害后果，而且经过行政指导能达成纠正违法行为，同时能够预防再次发生的情况下，合适作出免予行政处罚的决定。这么在能达成相同行政管理目标的同时，还更有利于缓解矛盾，促进友好。2.说理式办案。在行政处罚过程中，对当事人说清事理、说透法理、说通情理，以提升当事人对检验检疫法律法规的认知，争取当事人的配合，促进案件的透明度，促进案件的顺利办结。这能够说是在实施行政处罚过程中以行政指导确保个案公正性的有效路径，能够有效避免因执法不公而造成行政执法权威的落空。（三）违法行为处理后。行政处罚回访。在违法行为遭受处罚后，检验检疫部门可结合日常监管等工作，对受过处罚的相对人进行主动回访，了解其对案件处罚是否有想法、有疑义，并能够借机观察其事后整改情况，解答行政相对人的疑问，可杜绝以往“只罚不纠”情形，避免重复发生类似违法行为。 2/2 首页12
