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1、第一章、公共政策分析的基本理论与框架1. 公共政策 从一般意义上来讲，公共政策是指政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目 标，在对社会公共事务共同管理过程中所制定的行为准则或行为规范。公共政策更突出“公 共”二字。这即意味着对公共性的强调，也意味着以公共利益为出发点，重新审视公共政策 的本质及其诸多特征和功能的必要。公共政策的 基本特征 有：1）阶级性。公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治 行为的产物，政府的政策要体现阶级的意志。2）整体性。公共政策要解决的问题是复杂的，许多问题交织在一起，相互影响。孤立的解 决某一问题，往往是不成功，因此需要整体地分析
2、、解决问题。3）超前性。尽管公共政策是针对现实问题提出的， 但政策是对未来发展的一种安排与指南， 必须具有预见性。4）层次性。政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，会具有不同的规格。5）多样性。公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征，也随着政府职能的扩展而 显示出多样的特征。6）合法性。政府行为的政策具有一定法律性质。其既要依靠社会舆论来维持，更要通过国 家的强制力量来监督执行。2. 政策分析 公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质、产生原因及实 施效果的研究。政策分析的内容包括： （ 1）构建问题，即首先要明确政策问题是什么？以及 如何解决？政策问题
3、不可能在一开始全部明确， 只有在不断的分析活动中才会逐步清楚； （2） 描述与现行政策问题相关的已有政策，分析其产生的原因、制定过程与实际结果；（ 3）预测为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果； （4）提供将要实施的政策会产生哪些有价 值的信息。3. 公共政策的本质 公共政策的本质是社会利益的集中反映，公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会各种利益进行选择与整合，在追求有效增进公平分配社会利益的过程中所制定的行为准 则。公共政策的本质可以从以下几个方面论述：（1）“利益”是公共政策的核心要素 从现有工作的研究基础出发， 我们选择的角度是“利益”，因为其是公共政策的核心要素， 用“每
4、一既定的社会经济关系首先表现为利益” 、“政治权力不过是用来实现经济利益的手段” 等马克思与恩格斯的经典语录可以说明这一问题。（2）对社会利益的权威性分配 公共政策的本质是社会利益的集中反映，政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自 己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系 进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。（3）利益分配的基础及其动态 利益选择。政府作为公共权力的占有者，其非配利益首先考虑其政治统治的目的。政 府所制定的公共政策，必须符合统治阶级的利益要求。同时政府应首先选择那些与社会整体 利益一致的方面。 利益整合。
5、政府在向社会各成员分配利益时， 除了考虑到社会的整体利益与政府利益 之外，还要充分考虑到社会各成员之间的利益相关性。 利益分配。公共政策本身并不是资源， 而是由于政策实施后一部分人的利益得到满足， 这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。 利益落实。政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要 的是这些利益群体能否按照政策制定的目标，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关 心的事，更应该是政府关心的事。（4）增进社会利益 公共政策不仅要分配利益，更要增进全社会的利益。仅仅注重利益如何分配是不行的， 应当更加注重社会利益的增加。（5）公共政策的本质 公共政策是政府依
6、据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求 有效增进与公平分配社会利益的过程中所指定的行为准则。其内含包括： 不涉及非政府组织，公共政策体现政府的政治行为，市政府活动的产物。 公共政策的本质是要解决利益的增进与分配问题。 公共政策是对利益的分配，是一个动态过程。 公共政策对社会利益的分配，服从于政策主体对利益的追求。 公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的。 公共政策仅是某些规范，未有结果。 有效增进与公平分配社会利益。 社会利益包括公共利益、共同利益和个人利益。 用社会利益取代公共利益。4. 公共政策分析的基本框架公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所选择
7、的政策的本质、产生原因及实施 效果的研究。公共政策分析的基本框架简述如下：（1）公共政策问题的构建 社会现实中的某个问题怎样成为公众在政治上注意的对象？ 社会问题或公共问题如何进入政策议程成为政策问题？ 政策问题的基本内容是什么？ 不同的政策问题主要采用哪些分析方法？ 建立政策议程的基本条件有哪些？（2）公共政策方案的制定与通过 建立政策方案的基本原则是什么？ 实现政策方案的目标是什么？ 可供选择的方案是如何制定的？ 怎样对所选择的政策方案优化？ 相关利益群体如何影响政策方案的制定过程？ 政策方案是怎样被正式通过和颁布的？ 正式通过的政策的基本内容是什么？（3）公共政策内容的实施 有效的政策实
8、施必须具备哪些条件？ 在政策实施中采取了哪些具体的行动措施？ 这些行动措施对政策内容产生了何种影响？（4）公共政策效果的评价 按照什么样的标准去评价政策的实施效果与影响？ 由谁去评价政策结果？ 政策评价的结果是什么？ 政策是继续执行、发展、还是终止？5. 德罗尔等人的政策科学基本范式政策科学作为一门独立学科研究， 在相当大程度上与德罗尔的工作分不开。 从 1968 年至 1971年，他发表的公共政策制定的在审查 、政策科学探索、政策科学构想被称为政 策科学三部曲。德罗尔批评了拉斯韦尔的过分推崇行为科学方法论的作用，分析了管理科学 与行为科学方法的局限性。 德罗尔还与政策法分析家 E.S. 奎德
9、合作创办了政策科学刊物， 倡导举办了政策科学培训班，为政策科学的传播与发展做出了杰出贡献。以德罗尔为首的一派政策科学家，他们所提出的理论与观点，已在这一学科中处于领先地位，称为政策科学的 基本范式。其理论的基本内容如下：1) 政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向2) 政策科学所关注的政策制定系统，是宏观的公共政策制定系统3) 政策科学打破了血多科学之间的传统界限，吸收了多学科的有益知识4) 政策科学的建立，首先是以抽象的政策制定理论框架为基础5) 政策科学第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中6) 政策科学试图将探讨价值、价值协调、价值代价和价值行为的确定为基本内容7) 政策科学
10、的研究主题是鼓励、激发有组织的创造性，包括价值观的创造8) 政策科学赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化9) 政策科学强调未来，但又认为今天是过去与未来的纽带，坚持历史研究方法10) 政策科学即对科学中的理性知识进行研究，又承认超理性过程的重要作用11) 政策科学以实证哲学为基础，其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及 其应用12) 政策科学认为规范的创新是必须的、严格的，应符合科学的基本标准第二章 政府、市场与公共政策的关系分析1市场失灵( 48) 市场失灵是指市场无法有效地分配商品和劳务的情况，市场作为一种社会问题解决途径 存在本质性的缺陷。在市场存在缺陷的情况下
11、，市场保证经济效率的上述优势也就或多或少 地要打一些折扣。另一方面，即使不考虑不完美的市场造成效率损失的可能性，市场在促进 另一个价值标准公平的实现方面也往往不能令人满意。两个方面合在一起就构成了我们 通常所说的“市场失灵”的主要内容。市场失灵主要表现在：垄断与效率损失、公共物品与 效率损失、外部效应与效率损失、信息不对称与效率损失。2. 政府失灵( 50) 政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府作出了降低经济效率的决策 或不能实施改善经济效率的决策。具体来说，我们可以将政府失灵现象大致归结为如下几个 方面：1) 作为一种加总社会中所有个体的意见的途径， 政府是不完美的。 由于“
12、阿罗不可能定理” 的存在，使得面对加总社会意见的过程中存在种种缺陷和矛盾。2) 政府中的决策者可能会被少数人的利益所引导，从而忽视甚至损害多数人的利益。多数 时候，政府的决策总是由少数人做出的。如果社会对这些决策者的监督是不完善的，那就存在决策者为了少数人的利益而忽视甚至损害多数人的利益的可能性。3）行政机构的低效率问题。评估行政机构的绩效非常困难，行政机构缺乏竞争和行政机构 的公务员体制的僵化都是造成效率低下的原因。4）政府失灵的其他方面。政府失灵可能还表现在许多方面，包括民主投票过程的高成本、 直接民主过程可能缺乏保护少数人利益的机制、代议制民主过程中可能出现的地方利益 与全局利益的冲突、
13、政治周期对经济和社会的负面影响等各个方面。第三章 公共政策系统分析1. 政策工具 公共政策工具是指实现政策目标的手段。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有 效的执行，从而达到政策设计的理想状态，它是连接目标和结果的桥梁，是将目标转化为具 体行动的路径和机制。2. 思想库 思想库是指各种专家、学者组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织。其主要的 工作是进行综合性政策理论研究、政策规划、政策设计、政策分析、政策评估等，帮助政府 部门和机构进行决策，以提高公共政策质量。思想库是政策主体的一个重要组成部分，在当 代政策研究中起着巨大作用，没有思想库卓有成效的研究，西方发达国家的政府就会在公共
14、政策上束手无策。第四章 公共政策问题的构建分析1. 第三类错误 第三类错误是指当应该解决正确的问题时，却对问题的实质或规范作出错误的解读，表 面上看似找到了引发问题的原因并提出了正确的解决方案，但实际上并没有真正解决问题， 反而把人们带入歧途。第三类错误是政策分析与规划过程中相当致命的错误。2. 政策问题（ 95） 公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共 行为希望实现或解决的问题。公共问题的基本内涵应主要包括：社会客观现象或问题情境对 上述问题的察觉与认同；价值、利益与规范的冲突；团体的活动与利益；政府的必要行动。 公共政策问题具有以下特征：（1）政策问题
15、的关联性 政策问题并非是单独存在的孤立实体，事实上，某一领域的政策问题，往往会影响想到 其他领域的政策问题，怒同领域的政策问题是相互关联着的。（2）政策问题的主观性 政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象的认知与选择有关；在政策问 题认识的正确程度和深刻程度上，也存在主观性，在很大程度上取决于政策制定者的认知能 力和价值取向。（3）政策问题的人为性 政策问题是人类主观判断的产物，与人们的行为密切相关，其不能脱离那些试图界定该 问题的利害关系人。（4）政策问题的动态性 政策问题的情境不同，问题随之动态变化，政策问题与解决方案经常相互流动。如何正确构建政策问题 政策问题构建是指由问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述构成的过程。政策问题 构建包括问题情境、元问题、实质问题和正式问题四中实质内涵。要正确构建政策问题，需 做到以下几点：（ 1） 遵循政策问题构建程序政策问题构建程序包括： 第一阶段：以“问题感知”体悟“问题情境”。政策问题构建的整个过程有一个前提条件， 即认识或“感知”到问题情境的存在。在此阶段，并不是发现单独存在的政策问题，而是企 图发现政策问题利害关系人所共同感受到的问题情境形态。第二阶段：以“问题搜索”认定“元问题” 。此阶段中是以公共政策概念诠释问题情境， 使之成为政策分析家所能处理的元问题。元问题（问题的问题）通常是结构不良的，因为各 个利
