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1、建设工程造价审计决定法律属性及效力 建设工程造价审计决定的法律属性及效力-造价论文建设工程造价审计决定的法律属性及效力摘要在对国有单位的建设工程进行造价审计时,审计机关往往发觉其审计决定和建设工程协议造价决算存在偏差。围绕建设工程造价审计引发的问题,分析了建设工程造价审计决定的法律属性没和造价审计决定的法律效力。关键词建设工程;造价审计决定;法律属性;效力依据中国宪法第91条、第109条的要求:审计机关必需对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。中国审计法第2条要求:审计机关有权对包括国有资金的收支活动进行审计监督。在国家机构、国有企
2、机关作为建设单位的建设工程中,审计机关必需对工程造价进行审计,方便监督财政性资金或国有资金的利用情况。在对国有单位的建设工程进行审计时,审计机关往往发觉其审计决定和建设工程协议造价决算存在偏差,有时偏差甚至很大。实践中,审计机关、法院、建设工程协议当事人为此争论不休,由此引发了很多诉讼。对此问题,理论界也存在不一样见解。不少看法将之归于审计法和协议法的协调问题。搞清建设工程造价审计决定的法律属性及其效力,是处理这一迷惑的关键所在。一、围绕建设工程造价审计引发的问题伴伴随政府采购法的颁布和实施,由国有单位投资建设的工程多纳入政府采购的范围。政府采购最终表现为协议行为,适用协议法的要求。建设工程协
3、议的当事人包含采购人国有单位、供给商施工单位。政府采购协议是国家为一方当事人,其它民事主体作为另一方当事人的特殊协议。属于政府采购的建设工程协议,因为使用的是财政性资金,必需接收审计监督。不属于政府采购的建设工程协议,在国有单位作为建设单位时,其资金属于国有资金,为了预防国有资产流失,也必需接收审计监督。其它类型的建设工程协议,不须接收审计监督。讨论的是必需接收审计监督的建设工程,在必需接收审计监督的建设工程中,实际上包括三方当事人,即作为建设单位的国有单位、作为施工单位的施工企业、作为国有资金监督者的审计机关。审计实践中出现的问题是,建设单位和实施单位就审计机关做出的建设工程造价审计决定发生
4、争议。其表现形式能够归纳为以下两种关键类型:一是建设单位和施工单位对工程造价本无争议,因为审计机关做出了核减工程造价审计决定而引发争议。如嵊州市烟草专卖局办公大楼装修工程及所属门市部等零星工程审计纠纷案。在该案中,建设工程协议已经推行完成,审计机关在审计该工程协议时,发觉其中存在施工单位虚报冒算、反复计算、高套定额等行为,遂做出核减工程款的审计决定。作为建设单位的药草专卖局依据这一审计决定,要求施工单位返还多收的工程款。施工单位认为则协议正当有效且已经推行,不一样意返还工程款,遂诉至法院。二是建设单位和施工单位对工程造价发生争议,建设单位请求审计机关对工程造价进行审计,审计结论不利于施工单位,
5、施工单位以违约为由将建设单位诉至法院,要求根据协议约定支付工程款。如某化肥厂制造安装工程审计纠纷案。在该案中,作为建设单位的化肥厂和施工单位签署了合成管道工业化制造安装协议。施工单位根据协议推行完成,工程合格,经过验收。在工程结算时,双方对结算金额发生争议,建设单位遂请审计机关对工程造价进行审计,审计造价比协议决算造价降低元,建设单位以此为据降低了应向施工单位支付的工程款,施工单位遂诉至法院,要求根据协议决算金额支付工程款。从以上两种类型的建设工程审计纠纷看,双方的纠纷皆起因于审计机关做出的审计决定,关键的问题在于建设工程造价审计决定能否作为支付工程款的依据。换言之,在诉讼中法院能否直接认可审
6、计决定,并依此作出判决,这取决于建设工程造价审计决定的法律属性。二、建设工程造价审计决定的法律属性假如把建设工程造价审计决定认定为一个详细行政行为,其效力仅在于约束被审计单位。建设工程造价审计是针对作为建设单位的被审计单位所做出,其行为的行政相对人不包含建设工程的施工单位,换言之,施工单位并不受审计决定的约束。能够对施工单位进行约束的只能是建设单位和其签署的建设工程协议,更深入讲,调整施工单位和建设单位之间关系的法律是协议法,而非审计法。审计法只是调整审计机关和被审计单位在国有资金利用活动中形成的资金监督关系。审计法和协议法有着不一样的调整对象,二者之间似乎不存在矛盾之处。在审计活动中,审计决
7、定一旦做出,即对被审计的建设单位发生效力,建设单位必需实施审计决定。在审计决定的工程造价和建设工程协议确定的造价不一致的情况下,建设单位假如实施审计决定,就会影响到建设工程协议的推行和施工单位的利益。假如否定审计决定对施工单位的效力,将直接造成审计决定形同虚设,无法实施。这是背离审计法。不能把建设工程造价审计决定简单地定性为详细行政行为,必需愈加深入地探讨这种行为的特殊性。如前所述,政府采购协议是国家为一方当事人,其它民事主体作为另一方当事人的特殊协议。在这种协议中,存在着三方当事人,即建设单位、施工单位和审计机关。假如不看到此种协议的特殊性质,就无法正确地确定建设工程造价审计决定的法律属性。
8、在使用国有资金,尤其是财政性资金进行的建设项目中,存在着特殊的利益关系。此种利益关系的特殊性在于,作为协议一方当事人的建设单位并不是资金的全部人,仅仅是作为管理该资金的受托人。国家作为特殊的民事主体参加民事生活,和一般民事主体发生的协议关系,除了受协议法调整外,还应该受到其它法律的调整。各国在国家构架中设计审计机关的目标,全部是为了监督公共资金的利用,预防欺诈、贪污、串通等损害公共利益的行为发生,这是不管何种审计模式下的审计机关共同的职能。在必需接收审计的建设项目下签署的建设协议实际上存在三方当事人,即建设单位、施工单位和审计机关,这种协议有一个不需要写明的当然条款,建设工程造价必需以审计决定
9、作为关键依据方可确定。能够把建设工程造价审计决定的这种性质,称为含有较强证实力的民事证据。民事证据之前之因此加了“较强证实力”这一限定,是因为审计机关的审计决定毕竟和协议当事人提供的证据有所不一样,它含有国家尤其设置的机构代表国家对经济活动实施监督的性质,有着较强的公信力,其公信力的是国家信用。此种较强的证实力意味着,在诉讼中,除非有更有力的证据出现,不然法院应该采信审计决定作为定案依据。作为民事证据的工程造价审计决定不一样于建设工程造价司法判定,司法判定是法院委托中立的法定权威机构就案件中的专业问题所做出的结论性意见。三、建设工程造价审计决定的法律效力建设工程造价审计决定的法律效力,是指建设
10、工程造价审计决定对哪些法律关系主体含有法律上的拘束力,建设工程造价审计决定的法律效力指的是哪些主体的权利义务会因为审计决定的做出而受到影响。前述分析表明,建设工程造价审计决定含有三重法律属性。此三重法律属性,分属行政法、协议法和证据法等不一样的法律领域,应该在三种不一样的法律领域内分别考察建设工程造价审计决定的法律效力。首先,建设工程造价审计决定在行政法上的效力。建设工程造价审计决定显然属于审计机关依法做出的详细行政行为,似乎这种行为和其它详细行政行为在性质上并无不一样,必需注意到这种行为的特殊之处。详细行政行为的行政相对人是接收管理的自然人或私法人,审计行政行为中,接收审计的行政相对人是国家
11、机关,甚至是立法机关、司法机关、军事机关。审计机关审计的对象可能是比自己等级高的机构。审计决定的内容,多是责令违反相关要求的单位追回不应该支出的款项或针对相关责任人进行行政处分而非行政处罚。这就决定着,审计决定的实施依靠于被审计单位的自觉推行,假如被审计机关不自觉推行,可能只能依靠政治路径处理了。建设工程造价审计决定的这一特征影响了和被审计的建设单位发生协议关系的施工单位的利益,假如施工单位对审计机关做出的建设工程造价审计决定不服,能否提起行政复议或行政诉讼,要求审计机关更正其审计决定。中国现行审计法第48条仅要求:作为被审计单位的建设单位假如不服审计决定,能够提起行政复议或行政诉讼,不过,对
12、受到审计决定影响的施工单位的行政救助权利却只字未提,这不能不说是现行审计法的漏洞。从行政法理论上看,通常因为详细行政行为受到损害的法律主体全部能够得到法律救助,应该准许受到审计决定影响的施工单位就建设工程造价审计决定提起行政复议或行政诉讼。其次,建设工程造价审计决定在协议法上的效力。建设工程造价审计决定关键是行政法上的行为,其效力关键表现在行政法上。有看法认为,应该依据协议法第127条,由工商行政管理部门和其它相关行政主管部门在各自的职权范围内,根据法律、行政法规的要求,把和建设工程造价审计决定不一致的建设工程协议定性为利用协议危害国家利益、社会公共利益的违法行为,进行处理。这种意见不妥,因为
13、对协议进行管制的法律理念和中国现在提倡的市场经济理念严重背离,应该强调私权优位主义而非公权优位主义。建设工程造价审计决定不能影响建设工程协议的效力,不能以建设工程造价审计决定替代建设工程协议的详细要求,不然,行政权力就过分地干预了私法自治、干涉了协议自由,组成行政权力滥用。从现行协议法的详细要求看,能将建设工程造价审计决定纳入协议法,对协议权利义务产生影响的路径,仅存在于协议法第52条。假如经过审计,发觉建设工程协议中存在损害国家利益、以正当形式掩盖非法目标、损害社会公共利益、违反法律、行政法规的强制性要求等情形的,能够提议建设单位向法院提起诉讼,要求确定协议无效。法院进行裁判时,应该参考审计
14、决定,并参考其它证据进行裁判,不能以审计决定为唯一定案依据。最终,建设工程造价审计决定在证据法上效力。在民事诉讼中,审计机关做出的建设工程造价审计决定仅作为一般民事证据,含有较强的证实力。总而言之,建设工程造价审计决定含有多重法律属性。在建设工程造价审计纠纷中,应该看到建设工程造价审计决定的多重属性及其在行政法、协议法和证据法上不一样效力,不能将建设工程造价审计决定在不一样法律领域的效力相混淆。在诉讼中,法院应该把审计决定作为含有较强证实力的证据在法庭上质证,结合其它证据进行综合判定以后,做出判决。能够明确,以建设工程造价审计决定为依据否定建设工程协议的看法或无视建设工程造价审计决定的看法,全部是不妥当的。参考文件1王常松,李蕾.国家建设项目中审计决定和民事判决的冲突及法律对策研究兼论审计法和协议法关系.审计研究.20212案情参见黄献.五问工程造价审计核减.中国审计.20213谢鸿飞.论法律行为生效的“适法规范”公法对法律行为效力的影响及其程度.中国社会科学.2021
