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1、_中国开放地方政府债券的风险及其防范 摘要:当前开放地方政府债券为中国城市基础设施建设和“保增长”战略的实施提供了一条新的融资途径。在经济转型、金融市场化的大格局中,发行地方公债的关键在于风险控制。 关键词:地方债券;债券风险:风险防范 作为应对国际金融危机、扩内需保增长的重要举措,中国政府在今年的全国两会上正式宣布,同意地方政府发行2000亿元债券,由财政部代理发行,列入省级预算管理。这意味着学界多年关注的开放地方债券、解决地方政府债务问题的改革大思路,正在被官方所采纳并逐渐浮出水面。 地方政府债券,又称为地方公债、市政债券,是地方政府或其授权代理机构发行的有价证券,所筹集的资金主要用于市政
2、基础设施和公益性项目的建设。中国现行的预算法禁止地方政府发债和预算赤字。然而地方政府负债已是客观事实,是经济改革和体制转型期间出现的深层次矛盾和体制问题,因此仅仅禁止发行地方债券,并不能有效杜绝城市政府的负债行为,反而会使这些隐形负债游离于体制之外,不仅孳生大量违法行为,也成为引发地方财政风险和金融风险的重大隐患。古语云,堵不如疏,允许并规范城市政府的债券发行才是根本解决之道。 在“保增长”的关键时期,开放地方政府债券为地方政府提供了一条重要的融资渠道。然而,地方政府债券的发行也是一个复杂的系统工程,在中国经济转轨的特定历史背景下,允许地方政府发行债券也会面临巨大风险,如果不能事先加以有效防范
3、,将会给中国政府的财政安全带来严重威胁。 一、中国开放地方政府债券的风险分析 在中国经济转轨的特定历史背景下,允许地方政府发行债也会面临诸种风险,即不仅有相对于发行者而言的市场风险,还有相对于政府而言的债务风险。而对于政府决策者而言,着重需要考虑的是地方政府因发行地方公债所引致的信用风险。中国虽然还没有标准的地方政府债券,但是通过各地已往发行的准地方政府债券的实践情况可以看出,中国地方政府信用缺失问题比较严重。例如,2003年审计署在对全国12个重点机场和38个支线机场进行审计和调查时发现,12个重点机场中有9个亏损,其中6个机场严重亏损。而38个支线机场中,有37个亏损,有的机场己资不抵债,
4、有的甚至己经被迫停航。而上述机场所遇到的问题,基本上都是由于超前建设、盲目投资,而没能对当地的实际需求进行必要的分析。倘若这些项目资金由地方政府发行债券来筹集,必然会由于项目经营不善、收益不足而造成巨大的信用风险。 在地方政府发行地方债券所面临的信用风险中,既有市场经济风险本身所带来的,也有中国所现有的体制和制度缺陷所造成的,具体包括以下几个方面: (一)市场经济风险的客观存在 地方债券投资的领域,主要是投资规模较大的基础设施和公共事业建设,这些项目具有投资周期长、见效慢等特点,使得政府对地方公债投入的效益难以准确把握,风险较大。同时,地方公债未来的还本付息资金来源也受多种因素的影响,如宏观经
5、济波动、投资项目的管理、利率的变动以及自然因素等,因此存在一定的不确定性。一旦出现地方公债违约的情况,将增加地方政府的财政负担,特别是目前由于受全球会融危机的影响,中国地方财政收入呈下降趋势,这就进一步加大了地方政府偿还债务的风险。 (二)经济体制分析 由于历史原因,地方政府职能错位,在某种程度上易导致融资被挪用。中国正处于由传统的计划经济体制向市场经济体制过渡的时期,政府与市场以及政府与企业的关系尚未调整到位,受计划经济体制下管理经济的惯性影响,地方政府大多热衷于“替代市场”而非“服务市场”,突出的表现就是将大量财政资金投资于可能会带来较高收益的竞争性项目,一方面政府该退出的领域没有及时退出
6、,另一方面政府本应履行的公共职能如提供基础设施、教育和社会保障等还必须尽可能地进入和予以保证。正是地方政府的这种“越位”的存在与“缺位”的弥补,导致地方政府的职能范围过宽,表现在财政上,不仅原有的财政支出负担无法减轻,而且又有了新的财政支出重点,在资金不足的情况下,很难保证发行债券所募集的资金能合理地使用到市政基础设施建设上而不会被挪用。 为加强对地方公债的信用监管,1975年,美国颁布了1975年证券法修正案,将地方公债纳入1934证券交易法监管之下。同时,美国组建了地方公债条例制定委员会(MSRB),负责全面监管地方公债市场并负责提出监管提案,提案的最终决定权在证券交易委员会,并最终由美国
7、证券交易商协会及银行的管理机构具体实施。另一个主要监管机构是美国证管会市场监督部设立的地方公债办公室(OMS),其一是根据反欺诈条款进行事后监管,包括对地方债券发行者、承销商、中介机构等所有参与人监管,主要手段有责令限期改正、罚款和提起诉讼;二是制定或者委托制定约束地方公债发行参与人行为的规则,要求这些参与人履行信息披露义务,从而实现对地方公债的监管。 除上述政府组织外,审计、律师、信用评级、保险公司(Ho1ly,2000)等众多中介机构,在市政债券的信用风险监管中同样起着重要的作用。美国市政债券的发行必须附有律师或律师事务所所出具的律师意见书,声明债券已合法发行,是有约束力的债务。1981年
8、,美国证交所(BEC)正式批准了首例地方公债披露法案后,美国的审计机构也开始了对地方公债的监管。为使信息披露充分安全,内容规范、真实,审计机构为此建立了一套具有权威性的会计标准。美国地方公债信用等级的评定通过商业评级公司进行。“评级贿买”行为在美国较为少见。评级结果基本上是公正的。目前,美国从事地方公债评级的主要机构有穆迪和标准普尔。 管理地方政府债券还需要建立科学的风险预警机制。预警体系的建立对道德风险有一定的威慑作用,有时甚至比市场规则的约束力更强。美国大部分州地方政府都有关于防范地方债务风险的机制,如俄亥俄州建立了名为“地方财政监控计划”的监控预警体制,对地方政论文网http:/府实行财
9、政监控和应急机制,监控地方政府债务规模。对赤字规模超过当期财政收入1/12的地区,提出预警。一旦一个地方政府被宣布为财政危机,该州就应该成立一个“财政计划和监督委员会”的机构来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行的第一次会议后的120天之内,地方政府的首席执行官必须向委员会提交一份详细的财政改革计划,以及时采取措施来应对和化解危机。 (二)日本地方公债的风险防范 日本为从根本上防范和化解地方政府的财政风险,一直致力于完善政府间财政关系,改革和完善中央与地方政府的收入与支出责任划分的体制。此外,日本政府还采取了其他相关措施化解财政风险,主要包括拓宽投资者范围、修改法律法规,推出一系列免税
10、政策,以增强地方政府的筹资能力。 1. 财政在融资中的主体地位。财政在地方政府融资管理中居于主体地位,建立其与地方政府公债融资相对应的预、决算编报制度和有效的监督管理系统;中央对地方债发行实行严格的审批制度,进行总量控制,结构调整。 2. 地方政府融资范围。实行法制化管理,国家财政法规和地方自治法都赋予地方政府融资的相应权利,其融资来源、资金管理、投放范围以及偿还都有明确的法律规定。规定地方债主要用在城市基础设施建设,特别是市政设施建设方面。日本的地方财政法严格规定了地方债的使用范围。 3. 地方公债推行优惠。在保证中央政府国债优先的前提下,为促进地方公债的发行和推销,从债券利率、税收政策等方
11、面给予支持,如规定地方债收益率可以略高于国债,或对购买地方债的收益减免所得税等。 4. 中央与地方的事权、财权。中央政府和地方政府的事权、财权界限明确,地方政府财政体制和税收体制相对独立,根据一级政府一级财政的原则,各级地方政府都可以成为地方债发行的主体。日本允许都、道、府、县和市、町、村举借地方债,但是不同地区的社会经济发展水平、地方知名度、政府筹资能力和发债信誉度各有差别,在地方债发行方面也实行区别待遇,如在地方债申请方式和发行规模上区别对待,在债权种类和发行方式上也有所差别,信誉好的地方可以公募方式发行,并能够在二级市场上流通,否则只能以私募方式发行,不能进入二级市场。 在中国单一财政体
12、系下,地方政府不能进行破产清算,地方财政风险必然会影响到中央财政安全。同时,由于中国资本市场的不完善,相关法律和监管体制不健全,为保证整个财政体系的安全,中国在开放地方政府债券的初期,中央政府必然会对债券的发行主体、规模等进行严格的限制和规划。因此,日本较为完善的充满政府管理色彩的地方公债风险控制模式,应是我们初期借鉴的主要对象。 三、中国地方政府债券风险防范机制的构建 开放地方政府债券在中国是新生事物,应在认真总结中国证券业发展的经验教训的基础上,借鉴国际上比较成熟的做法,结合中国的实际情况和未来经济社会发展的总体趋势,建立地方政府债券的风险防范机制和相应的制度安排。 (一)构建地方政府债券
13、相关法律监督体系 要想地方放债券有效地用于民生,关键在于构建相关法律监督体系。倘若在法律监督上跟不上,地方政府的债务融资很可能演变成财政危机。因此,有必要在合适的时机出台地方债券法,对地方政府发行债券的资格认定、资金用途、投放范围、债务偿还、信息披露、处罚措施等作出详尽的法律规定,使地方政府债券在发行、流通以及问责上,做到有法可依,以有效控制发债风险。 (二)界定发债主体资格 公债发行人决定了公债的品质。给予地方政府发行债券的权力,并不意味着所有的地方政府都可以发行地方债券。严格限定发债主体范围,应成为防范地方债券风险的关键。根据中国实际情况,目前地方债的发债主体应以城市政府为主,因为其比省级
14、政府更了解城市的情况,也能使发债资金安排得更合理。但省内连接不同地区的基础设施项目的筹资,可以省级政府为发债主体。同时,建议通过一套指标来界定发行地方债券的资格,即“准入门槛”,这套指标应包括地方政府宏观经济、偿债能力、财政透明度等方面内容,只有符合指标要求的城市政府才能允许发债。 (三)积极组织清欠,削减隐性债务 对历史债务的统计和化解是建立地方公债制度的前提。因此,一方面,要开展地方政府债务登记调查,全面揭示政府的显性债务、隐性债务,科学编制地方政府的资产负债表,建立政府财务报告制度,定期、规范地披露政府财务状况;另一方面,要对地方政府的融资模式进行规范,如各种金融机构贷款,特别是以土地抵
15、押、政府财政担保以及各种隐性担保贷款。 (四)从财政体制角度化解中国地方政府债券信用风险 1. 明确政府间的事权划分,分清偿债责任。要合理界定各级政府间的事权与支出职责,必须按照决策责任与筹资责任一致性的原则,也就是说,决策主体至少应该在原则上对所制定和实施的公共政策的成本承担责任。同时,中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间的事权划分一旦确定就应当明确化、法制化。属于哪一级政府的事权,与此相关的政策应由哪一级政府规定,尽量避免越权行为。属于上级政府事权而委托下级政府执行的事务,上级政府应负责提供资金。 2. 完善地方税体系,培养地方稳定财源。要从收入根源上消除地方政府债务融资的压力,就应保证地方政府能够通过正常、规范的收入来源获得实现其职能所必须的资金。目前在中国,省以下政府大宗收人是营业税,而从前景来看,应该发展不动产税,逐步选择财产税作为地方重要税种。大多市政建设项目虽然不会直接产生足够的收益,但可能通过增加城市的土地价值而间接产生正外部性,形成社会收益。从理论上讲,政府作为投资主体,应该享有这部分收益,通过开征财产税,政府就可以享受由于公共设施投资带来的城市财产升值的好处
