最新整理老年人托养营利机构监管调研报告近年来，随着人口老龄化加剧，养老服务需求日渐增多，老年人托养营利机 构发展迅速， 形成了新兴的“朝阳产业” 在满足群众服务需求的同时， 部分营 利性托老机构也因经营不规范、 诚信缺失、 监管缺位而引发诸多消费投诉 今年 以来，市工商局共受理该类投诉案件占整体消费投诉案件的 18%，成为近年来增 长速度最快的消费投诉类型之一 针对这一问题，该局组织人员开展了专题调研， 深入了解营利性托老机构违法经营的表现及原因， 并有针对性的提出了部分监管 建议老年人托养营利机构经营存在的问题 （一）无证照经营现象多， 基础设施条件较差 营利性养老机构在市场准入登记 中，需要经过公安、民政、消防、卫生、工商等多个主管部门审批近年来，由 于主管部门对民营养老机构在场所、 卫生、公共安全等方面的审核条件越来越严， 准入门槛不断提升， 许多经营者无法获得前置许可， 工商部门无法核发营业执照， 使得该类经营机构多数长期处于无照经营状态 此外，托养营利机构大多为临时 设立的，基础设施差：一是配套设施不齐全，经营者租赁简陋房屋、安设几个床 位便开始经营，场所设施大多比较陈旧，卫生、医疗、消防条件及相关设施配备 很难达到行业要求标准，安全隐患较大。
二是人员培训不到位，业务素质低老 年人托养营利机构护理员整体素质呈现三低状态： 文化水平低、 收入低、 管理水 平低大部分护理员是 40-50 岁的下岗人员， 不仅没有养老护理员职业资格， 也 缺少相应的护理经验二）托养场所隐蔽性强， 执法巡查监管难 一是多数老年人托养营利机构属于 租房经营， 随着房价近几年的快速上涨， 为了降低经营成本， 该类经营机构逐渐 出现郊区化的趋势， 特别是违规经营业户， 他们定期更换经营场所， 与监管人员 开展长期“游击战”二是老年人托养营利机构多数租用居民楼或自然村民房， 与普通居民混住在一起， 藏身于城市小区或农村， 无明显的经营门头标志 工商 执法人员在巡查中较难发现， 同时基于执法权限， 无法进入居民住宅内检查， 给 调查取证、案件查处造成较大困难三）合同内容不够规范，存在条款侵权问题目前，私营托老机构行业还未推 行统一格式合同， 不同的经营者自拟的合同格式不同， 相关内容中存在较多霸王 条款、免责约定等如，部分养老协议书中的附加条款约定， 老人入住公寓期间， 自主走失、 跌伤等院方不负责任 还有部分合同在正文条款中约定， 老人自行饮 食时噎住造成意外等情况，院方仅负通知家属的义务。
四）虚假宣传现象严重，引发较多消费投诉当前，部分私营老年人托养机构 为了招收更多托养人员， 违规发布大量宣传广告， 主要有以下三种类型： 一是私 营营利性养老机构冒充公办养老机构 部分个人经营的营利性养老机构， 为吸引 老人入住， 在民政部门备案“非营利性机构”， 对外宣传是公办养老机构， 实为 个人营利性经营 利用“公办”、 “非营利”等字眼骗取老人家属的信任， 逃避 工商部门的监管 二是无照机构冒充有照机构 在巡查中发现， 由于审批程序不 严，部分无照经营机构拿不出民政部门的 《社会福利执业许可证》 或工商部门的 《营业执照》，却能够出示消防或卫生等部分颁发的许可证明，涉嫌欺骗托养老 人和家属的行为三是虚假宣传使消费者受骗部分营利性养老机构通过报纸、 电视广告等夸大实有的设施条件水平，或虚称服务人员具有高级“职业护理”、 “医师资格”等资格， 但事实上多数机构缺少正规的执业医师和具有健康证明的 防护人员由于设施、人员的名不副实，老人的安全卫生条件存在隐患，对于突 发事故的应急处理能力不足，极易造成事故五）涉及多个部门管辖，存在监管缺位问题一是监管界限模糊营利性养老 机构的审批登记涉及民政、工商、公安、消防等多个部门，监管职权界限模糊。
目前，该类养老机构运营尚无行之有效的监管措施和取缔机制， 形成监管“真空” 地带以工商部门为例，在接到群众投诉后，工商部门只能借助《无照经营查处 取缔办法》或《商标广告法》以擦边球的形式进行监管，或依据《消费者权益保 护法》进行调解查处 具体监管细则和职权责任方面的空白， 使得相关部门采取 观望状态， “不去管”、 “不敢管”不仅不利于养老行业的整体发展， 更对政府 部门的公信力造成损害二是执法人员被动执法 由于对该类投诉、案件接触少， 法律法规方面了解不足，工商执法人员普遍没有形成监管意识在监管过程中， 大多是出现相关投诉，然后执法人员去调查处理， 监管预防意识和预控手段不足老年人托养营利机构违法问题的原因 （一）托养老人防范意识薄弱 多数托养老人及家属对托养机构的消防安全、 卫 生条件、人员素质、服务水平等“软条件”考查不足，对经营者资质、宣实 性考虑较少 同时，由于缺乏对相关专业知识的了解， 许多普通群众对私营托养 机构的性质不确定， 无法明确托养前要查看经营者的相关资格证件， 部分托养机 构在民政部门备案“非营利性养老机构”， 对外声称“公办福利养老机构”， 利 用公办养老机构条件好、 管理规范、 信誉度高等特征， 骗取托养人员及家属的信 任，并逃避了工商部门的监管。
二）缺少统一行业规范标准目前，养老机构正处于快速发展阶段，服务规范 和监督体系跟进的速度较慢， 缺少健全的行业自律组织和相应的管理制度， 多数 经营者各自为政，床位费、护理费、餐费等相关收费标准均由经营者自行决定， 同时管理标准、 护理标准、公寓房屋设计标准以及管理和服务人员的选用标准都 不统一今年以来，该局受理的涉及养老机构投诉案件中， 55%的纠纷因价格问 题和服务质量引发 同时，由于相关服务项目缺少统一标准， 工商部门在处理消 费投诉过程中仅能按照合理原则调解，工作存在较大的被动性三）法规不健全，主动介入监管少目前，尚无具体的全国性法律、法规对营 利性养老机构监管职权和实施细则予以明确规定， 给予法定职权， 对于住宅内不 法经营工商部门无权进入调查， 因此工商部门在监管过程存在法规依据缺乏、 取 证困难的现状监管能动性不足，一定程度上纵容经营主体违法经营同时，在 基层执法人员中， 执法人员普遍存在认识不足问题， 对营利性托养机构与福利性 公立养老机构鉴定不清，缺乏积极介入监管的主动性。