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1、基层计划生育行政执法现象原因看人权保障 在公平、公正的善法的制度框架内，依法行政才能保障人民权利不受侵害。有资料表明，在数以千计的法律法规中，属行政执法范围的占了八成以上。更关键的是行政执法含有显著的侵益性特征。实践中行政执法出现执法不作为、不按程序执法、越权执法、滥用执法权等侵害相对人正当权益的现象比较严重,行政执法侵权占据行政侵权的关键部分。行政执法随时可能侵犯相对人的权利。无疑，要充足保障公民人权，就必需深入开展依法行政。尽管多年来依法行政工作取得了很大的成绩，不过现在群众埋怨过多、颇有微词的仍然是行政执法问题，城管、计划生育执法就是显著的一个例证。多年来，计划生育执法过程中，确实有不尽
2、如人意的地方，比如引发了广泛批评、激化了干群矛盾的强制拆房、关押对象户亲人、强制引流产、强制收缴财物抵社会抚养费等，并由此催生了计划生育“七不准”的公布实施。在这些现象逐步消失时，基层又出现了执法人员收钱放生的违法现象。为何计划生育工作极难根据国家的法律政策要求和初衷来实施呢？其真正原因是什么呢？是什么造成了基层行政执法中这种违反国家政策、侵犯公民人权行为的出现？在很多相关基层计划生育行政执法问题的分析文章中，最常见的一个原因就是责基层工作人员的素质不好。她们认为政策是好的，只是实施中走了样，关键原因是基层人员素质低。比如有文章说：“部分计划生育行政执法人员法律意识淡薄，在工作中有法不依、弄虚
3、作假、乱收费、乱罚款、不按法律程序办事，不使用方法律手段处理争议和冲突，致使违法侵权的计划生育详细行政行为时有发生。这些行为的存在，损害了政府形象和党群关系，影响了计划生育的正常开展，同时给计划生育工作中的人权保护带来了一定的消极影响。”但我想，有谁认真的去考虑过政策为何会走了样，莫非基层人员的素质真的很低吗？低到不知道怎样是遵守政策，怎样是违反了政策吗？抑或是她们的素质低到不知道违反政策要受行政处分甚或担法律责任吗？连最基础的遵法、遵法以有利于自己最起码能够不犯错误全部不知道的工作人员的素质确实太可怕，指责当然应该。只是笔者在想：伴随中国人事制度的逐步规范化，不论怎样，基层工作人员多少也是参
4、与了录用考试，闯过了几道关才取得了工作机会。虽说难免有部分人是靠关系的，但也是有硬杠杠卡着的，也不是任人唯亲，不管良莠是否全部能够进来的。既然如此，基层人员素质太低以至于知法、执法、犯法甚或连违法的后果全部不知晓的可能性就排除在外。通常而言，人的行动有两个出发点：一为名或利；一为职责所在，不得已。那末是什么让她们知法而不遵法、或说是不严格的遵法执法的呢？是为名或利吗？据我所了解，基层计划生育工作人员的付出和收入极其不成百分比。计划生育执法工作中的冲突是得罪人甚至是对于执法人员有些人身危险的工作，假如说她们关押人员，扣押东西得到了好处，那就是：名是骂名，利是那没有保障的工资。至今为止，笔者故乡的
5、计划生育基层工作人员的工资仍然没有保障。她们的其它福利待遇如“三保”“五保”一律为零。而她们辛辛劳苦工作所应得的劳动酬劳：工资还是要靠社会抚养费的征收来兑现，收上来就发工资，收不上抚养费就拖欠、扣工资，甚至直接的处罚就是：别来上班了，何时完成收款任务何时来上班。假如说为了保障自己的工资而采取强制执法方法侵犯公民权利是为了利，那也不算是私欲过分膨胀造成的超出制度范围的求利；最少，她们也是在保障自己取得酬劳、继续工作的权利，或说也是在保障自己为人儿女、为人父母而必需对家庭负担养家糊口的责任和义务的能力。这是国家和社会没有对她们尽到立即足额发放工资的义务、没有保障她们的相关权利而造成的变相扭曲。当然
6、，这是激愤之辞，只是笔者的打抱不平之见。实际上，基层计生工作人员决没有因为工资福利待遇等问题而有意去违法或变相实施政策。相反，她们在误解和低待遇的条件下，在巨大的压力和责任重负下兢兢业业地工作，为开创中国计划生育工作的新局面做出了不可磨灭的贡献。迫使她们这么做的，是依法行政的理念和要求和群众强烈的生育意愿的矛盾，是没有完善的详细可操作性的政策要求和错综复杂的详细情况不相吻合产生的矛盾。一直以来，大众传媒、社会各界强调的是弱势群体计划生育对象户的权益保障。但有谁去想过基层工作人员的权益该怎样保障，包含给她们一个清楚、明白、可行的执法规范以确保她们不“简单粗暴地执法”？没名没利，她们为何这么粗暴的
7、执法以致于侵犯了公民人权呢？笔者认为，唯一的解释就是：职责所在，制度的不完善造成甚至是给予了她们这么做的必定性。为何会产生政策实施中的扭曲现象呢？笔者认为：其一、依法行政、保障人权，最关键的不是实施者的素质，而是法律和制度的完善和性质。即一部善法，是保障人权的基础前提。在这方面，笔者深深赞同有关善法、恶法的讨论。当然，这里的“善”，不但仅指善、恶之善，也指完善之善。在前几年，计划生育是靠国家的行政强制力来推行的，即便是“计划生育七不准”，也是在作为内部纪律使用多年后才解密的：即面向社会公开。而受到广泛批评的“计划生育七不准”所严禁的基层工作人员执法行为也是在这一要求公布后使计划生育基层人员成为
8、矛头所指、众矢之的的。这其中，政府法令的颁布自然有着当初国情的考虑，但也包含了政府对部门工作人职员作方法的态度和工作方法选择的认可度，最少是默许的。“国家公共权力主体或政策制订者根据自己的价值观或出于一些特殊的考虑，而不是根据公认的公共政策基础标准，像公正、公众利益至上、正当等标准去制订公共政策。”1笔者认为：中国计划生育政策的最初颁布施行，应该符合“出于特殊国情的考虑”这一假设。计划生育工作方法为何发生了转变，是人员素质得到了突飞猛进的提升吗?实际情况并非如此。真正的原因是： 一、从法律和政策层面来看，中国计划生育工作最初是靠国家强制力“强制入轨”的，现在转向了综合治理、统筹处理人口问题的阶
9、段； 二、相关制度，诸如对社会抚养费征收使用的管理、监督制度；对计划生育家庭的奖励帮扶制度和农村社会保障制度及政策的建立、完善、落实较之前几年深入强化了。可能这些是当初及今日计划生育工作局面的最好注解。计划生育工作方法的转变，从一个侧面说明了善法而非人员素质对于人权保障的主要性。其二是法律制度的安排，没有给行政人员切实可行的执法空间。基层计划生育执法人员的执法权限中，没有强制执法权，需要强制执法的只能申请法院强制实施。这就有很多局限。比如，在公、检、法、司、城管等部门和计生委的配合上是否有高效协同性。详细而言，社会抚养费的征收尽管能够申请法院实施，但依靠法院强制实施，非基层执法人员所能决定，通
10、常要有县计划生育本篇论文.，感谢原作者！局统一决定，向法院上交法定费用，办齐手续后才能够实施。而上级下达收款任务又经常不考虑这些实际情况，不可能每次收款全部等全县统一的行动。这无形中增加了征收的困难。又如，社会抚养费的征收即使能够等候时机，而大月份计划外孕妇的人流工作就没有这么多时间和机会“暂缓”。法律要求是要做通工作让她们自愿去做人流。想方设法要生孩子的人，能做的通工作吗？在行政手段淡化和农民法制观念淡薄、生育愿望强烈的情况下，要让她们自觉实施计划生育还是极难的工作。何况，好多孕妇甚至“准孕妇”根本就不在家，工作人员根本就没有做思想工作的机会。因此，我们不能片面批评基层人员怎样低素质，怎样粗
11、暴简单的工作，我们应该考虑政策的现实可行性。这里，笔者请大家思索多个问题：为何计划生育七不准没有在颁布之初就向社会公开？为何引发群众强烈不满的粗暴简单的计划生育执法案件中，几乎没有群众胜诉的？因为计划生育推行之初，确实是靠国家行政强制力来推行的。当然，这和当初的国情相关，笔者不想加以评论。其三、财政投入不到位，造成行政执法资源不足。西方政策实施路径的两大学派之一的组织理论学派的代表人物斯诺和特里林认为“只有了解组织是怎样工作的，才能了解所要实施的政策，也才能知道它在实施中是怎样被调整和塑造的”。只有了解了基层计划生育服务站是怎样运转、工作的，我们才能解开计划生育政策变形的真正原因。以计划生育为
12、例，依据相关要求，基层计划生育服务站属于“全额拨款的机关”。从相关机关的定义及特点来看，基层计划生育服务站也应属于享受全额财政拨款的公益性机关。国家法律明文要求，财政投入人均十元作为计划生育事业费。实际上因为地方财政能力不足，在部分贫困县里，基层计划生育部门实际上处于自筹自支机关的境地，人职员资、办公费用和其它一切费用全部是从社会抚养费里出。还有部分贫困县，财政不但不拨钱给计生部门，每十二个月各计划生育服务站最少还要上交乡镇财政几十万元。一个没有财政拨款收入、也没有赢利性下属单位的服务部门，怎样有钱上交？基层计划生育服务站因为得不到资金投入，而又要负担数额不菲的上缴任务，为了单位的正常运转，她
13、们只有依靠社会抚养费的征收寻求生存空间。而因为有“计划生育七不准”、没有强制实施权等种种限制，这就迫使计生部门去“放查放生”，出现了“上有政策，下有对策”的局面。从政府的角度来说，经费再担心也不应该放生。而基层现在的实际情况是：不但仅是经费担心，而是拨款几乎为零，经费严重不足。在一些地域，是这些“素质低、执法简单粗暴的”基层人员在养活着计生办！在确保着基层计生办这一国家、政府举行的公益机关的运转！部分领导，尤其是县级领导一讲话就说：严厉查处收钱放生等违法违纪行为，要怎样处理一些素质低的工作人员等等，但却不说“我怎么没、为何没有确保拨款到位”，只说财政担心也不应该放生，却不说基层人员也要吃饭，也
14、要养家；而且，担心和零是两个概念，是质的飞跃和差异！我想作为乡镇党委书记、县委书记总该知道这一点？很多有关基层计生队伍建设的文章说到队伍建设提议时，大多是从对她们的要求入手，诸如：素质高、懂业务等等，极少有作者真正从关心基层计生队伍的待遇和工作情况哪怕是她们的工作权利的确保出发的。我想，一些人是否应该深入基层去看看再发表言论、制订政策？！其四、利益激励引导机制不健全，行政执法违法责任过轻，使遵法、违法的得失权衡失度。有些人认为是基层计生人员受利益驱动造成了收钱放生。而笔者认为最少应区分看待“基层计生人员”中所指的乡镇和村级计生干部两个不一样的群体，笼统地说基层计生人员受利益驱动收钱放生是不符合
15、事实的。笔者认为，对于乡镇计生干部来说，基础上是因为资金投入不到位所迫使的。因为在收钱谋私和为此失去工作之间，她们更愿意遵法保住工作。假如说村计生专干放查放生是利益驱动，或许确实如此。因为村级专干几乎没有工资收入，通常每个月只有五十或六十元的补助，又没有退休、养老保障等，所以部分村计生专干，甚至村党支部书记、村长等宁愿选择丢掉这份“工作”，也要偏护自己的至亲超生或收受钱物偏护她人。当然，有些人认为计划外生育的社会抚养费征收存在着不到位现象，能够不用依靠收钱放生来处理经费担心的难题。不过因为种种复杂原因和客观环境、政策实施权威不足的限制，比如依法行政的推行，计划生育“七不准”的公开，只能依靠法院来强制实施等，加大了征收的难度，使征收极难到位；最主要的是征收所依据的财政报表含有水分，造成征收标准高于农户实际收入，使征收不可能到位；再加上部分多生育儿女户因为终年躲避以求生子，不能安心生产致富造成的家庭经济困难，即便是有强制实施作为警示，也无法实现足额征收法定罚款额。 总而言之：要推进和完善依法行政，降低行政执法的对公民权益的侵害，切实保障人权，建立“善法、善制度、善政策”，是根本。毛泽东主席说过：“政治路线确定以后，干部就是决定的原因。”在加强对行政执法人员的培训和要求的同时，加紧中国法制建设，将是更加好的保障公民权利的最好选择。 本篇论文.，感谢原作者！
