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1、职业教育学生资助政策研究摘要欧盟历来重视建立健全的资助体系。20212021年欧盟职业教育领域的学生资助主要集中在三大领域：改善学生的过早失学问题、促进跨国学习和培训、推动从学校到工作的顺利过渡。该阶段资助政策呈现出以下特点：“聚焦学生成功”的资助观、个性化和多样化的资助形式、全纳取向的资助对象。对我国职业教育学生资助工作的启示为：确立以投资人力资本为核心的资助政策理路，提升资助项目的整合性和广泛性，发挥多元主体在资助中的作用。关键词欧盟政策;职业教育;学生资助2021年，欧盟出台了“欧盟2021战略”（eu⁃ropean2021strategy），强调职业教育在实现智能增长、可持
2、续增长和包容增长中的作用。2021年又出台了支持欧盟2021战略的职业教育与培训合作新动力，制定了职业教育推动“欧盟2021战略”的具体措施。这两个报告纲领性地指出当前欧盟职业教育的发展挑战和应对措施。以这两个文件为指导，欧盟出台了一系列学生资助项目和计划，希望实现欧盟青年的潜能和能力，促进经济增长和社会融合，提升欧盟的整体竞争力。本文旨在回顾该阶段欧盟是如何通过职业教育学生资助政策来支持学生的教育和发展，同时也分析了欧盟职业教育学生资助的理念、对象和方式，以期为理解职业教育学生资助提供新的视角。一、欧盟职业教育学生资助政策出台的背景金融危机后，欧盟职业教育的发展主要面临三大困境：社会经济增长
3、的预期与青年就业形势严峻的矛盾、劳动力教育程度提升的要求与职业教育失学率过高的落差、全球化就业的能力需求与学生缺乏海外学习和培训经历的冲突。1.现实背景。第一，青年就业形势日益严峻。如下表所示，金融危机后，欧盟的青年失业率“从2021年的15.9%急剧上升至2021年的第22期（总第926期）20.3%”。到2021年，“欧盟28个国家和地区共有56万青年处于失业状态，失业率达到23.7%，意味着超过1/5的青年在劳动力市场都找不到工作。”2021年，这一比率依旧维持在20%左右。导致青年失业形势严峻的原因除金融危机带来的劳动力市场低迷外，还在于青年自身的技能短缺。2021年麦肯锡咨询公司发布
4、的报告指出，在调查的8个欧盟成员国里，61%的雇主都有招聘困难问题，因为很多求职者缺乏与工作适配的技能。实际的招工情况也说明了这一点，2021年，“27%的雇主都没有招满员工”。严重的劳动力结构性短缺问题，要求欧盟加强失业青年的技能培训和教育。第二，过早失学率（earlyleavingfromschool）居高不下。欧盟的高中失学率一直很高，“2021年这一比率仍徘徊在15%左右”，但高中学历或相应的职业资格证书是进入劳动力市场的最低资格要求。金融危机后，失学学生更难进入劳动力市场，“到2021年，仍有近60%的失学青年处于失业状态。”职业教育的失学率远高于普通教育。根据成人教育调查的粗略统计
5、，职业教育的失学率约是普通教育的两倍，但由于其样本统计的偏差，结论的可信度不高。然而，国别数据的统计依旧表明，职业教育的失学率要大大高于普通教育，如2021年法国的中等教育失学学生中，“来自中等职业教育和高中普通教育的比例分别为49.0%和28.2%。”澳大利亚在20212021学年“普通高中失学率和中等职业教育失学率为7.10%和9.3%，学徒项目则达到了12.8%”，这使得解决职业教育的失学问题显得尤为迫切。第三，流动的重要性日益凸显。欧盟认为，在全球化背景下，跨国流动将成为个体尤其是青年提升未来可雇用能力的基本方式。海外交流“不仅能获取新的知识、技能和能力，还能发展多种语言技能和跨文化能
6、力”，这些都是未来雇主看重的基本素质。跨国流动既能提升欧盟的创新能力和国际竞争力，又能促进青年的跨国就业以缓解本地区的失业问题。跨国流动还通过鼓励成员国间的人员流动，加强各国人民的欧盟意识，起到增强欧盟凝聚力和加速一体化的作用。总之，促进跨国学习和培训，既是欧盟走出经济危机和提高国际竞争力的选择，也是促进青年生涯发展的重要途径。2.政策背景。2021年，欧盟发布“欧盟2021战略”，提出了四大发展核心：“促进终身学习和流动、教育和培训的质量和效率、平等和社会融合、创新创造能力。”职业教育被视为重要举措，“投资职业教育成为欧盟教育政策的首要关注点。”在此战略下，2021202
7、1年欧盟职业教育与培训的政策有别于里斯本战略时期，主要在于：一是由强调欧洲工具（europeantool）维度转向教育与培训的质量维度；二是更关注弱势群体的职业教育与培训。2021年发布的支持欧盟2021战略的职业教育和培训合作新动力确立了“职业教育与培训的未来十年发展愿景”。该文件提出：一是职业教育应向不同社会背景的所有群体开放，特别是向弱势群体提供充分、有效的帮助；二是提高职业教育的吸引力和灵活性；三是跨国流动成为职业教育与培训的常规学习路径。2021年发布的教育和培训2021框架（educationandtraining2021，et2021）提出了职业教育与培训在失学率和跨国流动上的基
8、准目标。欧盟层面的职业教育与培训政策重心由职业教育与培训一体化的制度建设转向为个体的教育、流动和职业发展提供充分社会支持。聚焦该目的，欧盟相继出台了诸多指导文件和资助项目，既保障基本教育质量，也力图消除学生发展的外部障碍，促进社会参与和融合。二、职业教育学生资助政策的主要内容1.关注学生的过早失学问题。在中等教育领域，困扰欧盟的基本问题是青年的过早失学率居高不下。欧盟将过早失学定义为“没有完比较教育成高中教育或未获得相应毕业证书和资格”，并提出2021年1824岁青年失学率要降至10%以下的目标。在解决方案上，欧盟对该问题的回应及干预呈现出明显的职业教育倾向。它未发展一种统一的、以增进知识为取
9、向的普通课堂学习途径，而是建立多形式的、基于工作技能提升的职业教育和培训模式。这种以授予学生职业资格证书的解决方案后来还延伸至对非正式学习和非正规学习的认证，成为终身学习体系的范例。这种倾向的目的是维持失学学生的学习兴趣和迎合他们的发展需要，防止他们再次因同样的原因放弃教育。20212021年欧洲职业培训开发中心的研究表明，职业教育应当作为解决青年失学问题的中心举措。调查总结青年失学现象的两个特点：一是职业教育比普通教育有更高的失学率；二是职业教育对失学学生更能起到安全网的作用。原因是大部分有再教育意愿的学生，都更愿意接受职业教育。以法国的失学学生为例，“有31%的学生重新接受并完成高中教育，
10、且80%的学生是通过职业教育实现的。”这两个特点使欧盟的失学干预政策采用了职业导向原则，并逐渐成为成员国失学资助政策的基本逻辑。欧盟职业教育学生资助政策主要涵盖三个方面：预防层面，包括奖助学金和学徒津贴补助，消除学生接受职业教育的经济负担；介入层面，包括企业培训津贴和社区教育拨款，鼓励企业接纳、社区培训失学青年；激励层面，将失业救助调整为教育资助，青年只有接受教育或培训才能享受原有的资助，如2021年荷兰出台的“失业人群资助新办法”。欧盟还建议各国发展更具有针对性和个性化的干预措施。此外，欧盟社会基金会每年根据各地区具体情况，资助不同形式的失学青年再培训和再教育项目，“20212021年，预算
11、达到80亿欧元。”主要活动是和当地政府或组织合作，通过学业辅导、参观企业与工厂、帮扶家庭等方式，帮助青年留在学校并获得工作所需的技能和资格，如澳大利亚的“前进”（moveon）、匈牙利的“学习室”（tanodas）、意大利的“校园机制”（schoolmech⁃anism）等项目。目前，职业教育失学资助成为欧盟解决失学问题的关键。它基于学生的发展期待，在激励学生留在和重返教育上具有基础性作用。这些政策取得的成效也很明显。到2021年，欧盟的“高中失学率从2021年的15%左右降至11.5%，且新增8个国家实现了10%的目标”
12、。2.鼓励跨国学习和培训。21世纪以来，欧盟一直重视教育和培训领域的跨国流动。2000年制订的流动行动计划（AnActionformobili⁃ty）正式奠定成员国在这一行动上的共同义务。20212021年，欧盟陆续出台了相关文件。这些文件的共同点是既强调高等教育领域的流动，也关注职业教育领域的学习、培训和工作流动，但流动的主要群体、信息以及大部分经费仍集中在高等教育领域。近年来，国际视野和全球范围内就业的能力越来越成为劳动者必备的基本素质。这一要求加速了从世纪之交建立的流动政策的进一步分化和细化，职业教育跨国流动逐渐从笼统的、附加的倡议中凸显出来，成为流动的主要议题之一。欧盟清晰
13、地意识到，职业教育与培训体系正经历一场新的变革，它要求突破学习和培训的地域限制。为此，欧盟不断明确和完善成员国在职业教育流动中承担的责任。首先，通过教育和培训2021框架和促进欧盟2021战略的职业教育与培训合作新动力，成员国达成以下共识：国际学习或培训是职业教育的常规部分，确立了6%的学生流动率目标。其次，以青年在流动提高青年的学习流动性为先导和奠基，逐步确立各国在信息、指导、福利补贴上的责任。这些进展加强了成员国对跨国流动的关注。到2021年，20个成员国和比利时的两个区都有相应的法律条文，直接或间接地鼓励初始职业教育学生的跨国流动与学习，“除希腊、比利时外，其余成员国都设立了资助职业教育
14、学生流动的项目”。达芬奇计划（leonardoDaVinciprogram）是欧盟层面第一个服务于职业教育跨国流动的资助项目，但于2021年落幕。随后欧盟提出另一个更系统、广泛的资助计划，即“伊拉斯谟+”（erasmus+）项目。20212021年，欧盟计划投入147亿欧元，支持400万青年和教育工作者的流动。具体到职业教育，欧盟希望“投入至少17%的经费，为65万学徒或职业学校的学生（包括新近毕业生）提供为期2周到12个月的海外交流机会”。2021年，“伊拉斯谟+”项目共资助了3086个职业教育流动项目。“伊拉斯谟+”项目提供的资金是各成员国职业教育跨国流动的重要经费来源
15、，如“德国40%的初始职业教育流动项目便来源于此，而塞浦路斯、克罗地亚等国家的流动项目则完全依靠它”。此外，“伊拉斯谟+”项目突出了信息获取的便利性和学徒的劳动权利。欧盟推出“欧洲语言在线服务”和“工作流动门户网站”，提供外语学习课程和海外学徒、实习信息。成员国提供多种形式的福利津贴。在交流期间，学生在输出国的学徒合同依旧有效、享有学徒工资、在输入国受到当地的劳动法保护、免费获得流动相关的咨询和指导等。3.推动从学校到工作的顺利过渡。由于金融危机后失业率的上升，欧盟的青年策略一直关注提升青年的就业能力。这一重心体现在诸多青年行动当中，如“青年机会驱动力”（Youthemploymentinit
16、iative），但效果并不理想。到2021年，欧盟的“青年失业率相当于成人失业率的3倍”。为了更有效地解决青年失业问题，欧盟出台了“青年保障计划”（Youthguarantee），要求欧盟及成员国要保证25岁以下的青年在正规教育后或失业4个月内，能够获得优质的工作、继续教育、学徒或实习机会。这项“每年投入约210亿欧元”的行动，旨在实现从学校到工作的顺利过渡。该计划透露出这样一个观点：不仅要关注学生在校期间的能力发展，也要为学生毕业后的充分就业提供保障。在职业教育领域，2021年欧盟投入64亿欧元，为25岁以下的“尼特族”提供就业支持。项目主要面向青年失业形势严峻的地区，指2021年青年失业率超过25%的地区、超过30%的国家以及超过20%的nuts等级2的地区。到2021年11月，“18个成员国启动了该项目，将近32万青年参与进来”。“青年就业驱动力”的资助项目分为八类：提供培训和学徒机会；提供首份工作经历；补偿
