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1、浅谈规范行政执法行为 大家好，泉州市水政监察支队委托我给大家讲讲规范行政执法行为，对我来说是一次很好的学习机会，使我有机会对这几年的工作重新进行认真总结和思考。同时，我也感到有一些压力。今天我主要是抱着学习的态度，和大家一起交流、探讨。下面，我想从四个方面谈谈自己的认识。一是关于行政执法行为的理解。二是关于我市行政执法现状及存在问题。三是关于如何进一步规范行政执法行为。四是关于行政处罚法主要内容和案卷评查标准。一、行政执法的概念及基本要求。（一）行政执法的概念。行政执法是指行政执法机关为贯彻执行法律、法规、规章，实施具体行政行为的各种活动。常见的行政执法行为主要包括：行政许可、行政处罚、行政征
2、收、行政强制、行政确认、行政裁决、行政给付、行政奖励、行政指导等。行政执法是政府大量的、日常性行政活动，与企业和人民群众的切身利益密切相关。经统计，在我国，约有80%的法律、90%的地方性法规和全部的行政法规、规章都是通过行政机关来贯彻执行的。就我市而言，仅市直行政执法部门行使的行政执法职权就达5000多项，每年实施的行政执法行为更是数以万计。我看了一下，3月1日实施的水土保持法共有多达10个条文专门赋予你们行政执法职权，主要是行政处罚和行政强制。而且行政处罚最高可达50万元，据说是目前水利方面的法律法规中处罚数额最高的。因此规范行政执法行为，关系到行政机关的形象和公信力，关系到社会的和谐稳定
3、和经济社会的又快又好发展。（二）行政执法行为的基本要求。行政执法行为种类繁多、纷繁复杂，那么如何认定行政执法行为是合法、适当的？对此，我们可以从行政诉讼法及行政复议法中寻找答案。行政诉讼法第五十四条规定：具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持；主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权、滥用职权的，判决撤销或部分撤销。行政复议法第二十八条规定，具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的决定维持；主要事实不清、证据不足，适用依据错误，违反法定程序，超越或者滥用职权，明显不当的，决定撤销或变更。根据上述规定，我认为合法、适当的行
4、政执法行为应当符合六项基本要求，即符合法定职权、认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当。下面我简要分析这六项基本要求的内涵。1、符合法定职权。符合法定职权要求行政执法机关行使行政职权要有法律、法规、规章的规定。一是行政执法主体要合法。国务院全面推进依法行政实施纲要明确要求“行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。”据此，合法的行政执法主体包括行政机关、法律、法规授权的组织及依法接受委托的组织三类。水土保持法虽然条文都规定主体是水行政主管部门，但第五十九条明确规定县级以上地方人民政府根据当地实际情况
5、确定的负责水土保持工作的机构，行使本法规定的水行政主管部门水土保持工作的职责。因此全市水土保持机构是法律授权的行政执法机关。二是行使职权要符合管辖权规定。这里的管辖权包括部门管辖权、层级管辖权、地域管辖权。部门管辖权是划分行政机关之间行政管理职权的分工和权限。比如，水利法授予水行政机关实施对违反水利法律规范行为的行政管理职权，其他行政机关不能实施这项行政管理权。层级管辖权是划分上下级行政机关之间对某项行政管理事务职责的分工和权限。如土地管理法规定征收基本农田由国务院批准，则其他各级政府都无权批准。地域管辖权是指同一部门、同一级别行政机关之间的行政管理权限的分工，主要根据行政区域来确定的。如在永
6、春发生的水违法案件，德化水行政执法部门就不能越界执法。2、认定事实清楚。“以事实为基础，以法律为准绳”，是我国宪法确定的一项基本原则。按照这一原则的要求，行政机关必须查清事实后，才能作出具体行政行为。不同的行政执法行为对认定事实的要求不同。以行政处罚为例，认定实施清楚必须做到“六个清楚”：一是要求认定的主体事实、行为事实和结果事实清楚。主体事实是指实施违法行为的行为人的情况，包括，行为人是公民还是其他组织、法人；是自己实施行为还是代理他人实施行为；是单独实施行为还是共同实施行为；在共同实施行为中的角色、地位和作用等情况。行为事实主要指违法行为的特征事实，包括：说明违法行为性质的事实、说明违法行
7、为手段的事实和说明违法行为情节的事实等。结果事实是指据以说明违法行为所造成的社会危害后果的事实，如违法所得的大小，对他人造成的损害程度，在社会上造成的有害影响的大小等。二是要掌握违法行为的动态过程，查清违法行为发生、变化和终止的事实。例如，违法行为发生的时间、地点，实施违法行为的次数和持续时间，违法行为终止的时间、地点等。三是实体事实和程序事实都要认真查清，不能忽视其中任何一方。四是应该区别直接认定的事实和推定的事实。直接认定的事实是指必须通过证据直接证明的事实，这种事实必须以相应的证据为依据，没有足够的证据就不能认定为定案依据；推定的事实是指据以定性的事实本身并没有直接的证据证明，而是通过有
8、关的证据推导而来的事实，推定事实必须有明确的法律依据。五是事实的范围应当根据法律的要求进行确定。在查处案件中，要善于取舍事实，不必将与定性无关的事实纳入查案范围。取舍的标准是法律的要求，法律要求什么事实，就按照法律要求的范围确定实施范围。六是在法律文书中对事实要表述清楚。应当在行政处罚书中清楚、明确地说明案件事实、执法依据和执法程序。3、证据确凿。凡能够证明案件真实情况的一切事实，都是证据。行政执法中需要收集的证据，包括物证、书证、证人证言、视听资料、鉴定结论、当事人陈述、勘验笔录和现场笔录。在收集和核实证据时，要注重下列问题：一是要全面收集证据。在办案时要根据案件的具体情况确定收集证据的范围
9、和获取证据的方式，但必须做到全面收集。二是收集的证据材料要查证属实。能够反映案件情况的证据材料并不都是可以作为定案依据的证据，认定案件事实依据必须经过查证属实。未经查证属实，不能作为定案依据。三是要注意证据之间的关系。不同种类的证据具有不同的证明力。例如，原始证据的证明力要高于传来证据，书证原件的证明力要高于复制件；相对独立的第三人的证人证言往往比当事人的陈述要更客观。在证据之间也要比较鉴别，善于发现矛盾和不一致的证据，去伪存真。四是要确保证据合法。只有合法取得的证据才能作为证据使用。证据合法主要是指收集证据的程序合法，要严格按照法律、法规和规章规定的程序收集证据。五是要善于运用证据保全措施。
10、行政机关在查处违法行为过程中，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，可以采取先行登记保存措施；法律、行政法规规定扣留、封存等行政强制措施的，可以依法保全证据。4、正确适用法律。一是必须适用有效的法律文件。法律文件是否有效，可以从以下几个方面判定：（1）是否已经正式公布并在有效期内。（2）是否与上位法相抵触。（3）是否超越制定机关职权。如行政处罚法规定，法律、行政法规、地方性法规、规章具有行政处罚的设定权；行政法规不得设定限制人身自由的行政处罚；地方性法规不得设定限制人身自由和吊销企业营业执照的处罚，规定只能设定警告和一定数量罚款的行政处罚。违反了就是无效。二是适用法律依据必须明确、具体和全面
11、。“明确”是指要表明适用哪一个法律，该法律的全称是什么。例如，在作出行政处罚决定时，如果依据的是行政处罚法，就必须写明依据中华人民共和国行政处罚法，而不是只写行政处罚的有关规定。“具体”是指要表明依据的是该法律的某条、某款、某项、某目。“全面”是指要表明作出的决定适用的全部依据。例如，由某公安局作出的行政处罚决定，其依据既有行政处罚法，又有治安管理处罚法，还有公安部的规章，这样，在所作出的行政处罚决定中，就必须把这三个依据都写明，而不能只写行政处罚法或者治安管理处罚法。5、程序合法。一是必须严格按照程序规范办案。行政处罚法和行政许可法及其他行政法规、规章都有关于行政执法程序的规定，这些程序规范
12、都非常明确具体，必须严格遵守。如实施行政处罚，必须严格按照立案、调查、审查、作出决定、送达、执行的流程进行。二是必须严格履行告知程序，行政机关作出对行政管理相对人或利害关系人不利的行政行为之前，应当告知拟作出的决定的事实、理由和依据，并给予陈述和申辩的机会，对合理的意见和要求，应予以采纳。例如，按照行政处罚法第41 条规定，不履行告知程序或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不能成立。三是必须严格执行法定期限。为保证行政执法的效率，法律、法规对行政执法行为都规定了一定的期限，如行政处罚法规定告知听证应当在3日内告知。6、合理适当。一是要求行政机关应当平等对待行政管理相对人，在事实、性质、情节
13、及社会危害程度等因素基本相同或相似的情况下，给予基本相当的处理。二是作出的行政执法决定应当符合法律目的，排除不相关因素干扰，所采取的措施和手段应当必要、妥当，可以采用多种方式实现行政目的的，应当尽量采用对行政管理相对人没有损害或损害较小的方式。三是科学合理细化、量化行政自由裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。二、我市行政执法现状及存在问题国务院历来十分重视规范行政执法工作。1999年国务院发布关于全面推进依法行政的决定，强调各级政府及其工作部门要加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督。2004年国务院发布全面推进依法行政实施纲要，强调理顺行政执法体制、加快行政程序
14、建设，规范行政执法行为。2008年国务院发布关于加强市县政府依法行政的决定，强调市县政府要严格行政执法。最近，国务院发布关于加强法治政府建设的意见，强调严格规范公正文明执法。近年来，在国务院的统一部署，市委、市政府的领导下，我市各级各部门以贯彻实施行政处罚法为契机，以推行行政执法责任制为基础，以规范行政自由裁量权及规范行政权力运行为突破口，以信息技术手段为支撑，不断推进行政执法体制改革，行政执法环境得到了有效改善，依法执法的意识不断加强，乱处罚、乱收费、乱摊派和多头执法、重复执法等问题得到了有效遏制，行政执法的能力和水平不断提高。但是，我市行政执法仍存在不少问题。根据法院和市政府法制办的统计数
15、据，几年来我市各级行政机关被诉的行政执法行为或行政不作为，至少30%属于行政行为违法，这充分说明了我市行政执法机关的行政执法行为仍然存在不够规范的地方。我认为，目前我市行政执法存在的问题可以归纳为四个方面：1、体制问题。一是行政执法部门职责交叉的情况长期存在。如在未实施相对集中行政处罚权的地方，仅城市管理领域就设有城市监察、建设、市政公用事业、市容卫生、园林绿化、房地产、环境保护等部门以及多支执法队伍，“一条马路多处管，一人违章多处罚”的现象普遍存在，不仅造成管理成本的增加，而且干扰了正常的经济、社会秩序。二是上下级行政执法部门之间职权分工不明确。我国大部分法律、法规在设定行政管理权限时，一般
16、都规定县级以上人民政府行政主管部门都具有行政管理权限。但是目前我市尚未建立同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的机制，上下级部门职能配置不科学，由此导致多层执法、重复管理的问题时有发生。如晋江发生的重大水土违法案件，泉州市水土机构和晋江市水土机构都有权管理。三是行政执法利益部门化。我国的立法大多属于“部门立法”，许多政府职能部门利用起草法律、法规草案的便利，将本部门的利益“塞进”法律法规中，有利就抢，无利就推。这种现象相应地体现在执法过程中，前段时间，我省几个部门就为了豆芽菜由谁管争吵不休。按照食品安全法的规定，质监部门管食品生产，工商部门管食品销售；但是按照农产品质量安全法的规定，农产品由农业部门管。结果，质监部门就提出了豆芽菜是豆子的初级产品，仍属于农产品，要归于农业部门管。农业部门不干了，他们说豆芽菜从豆子到发芽，已经发生自然属性变化，不是农产品了，要由质监部门管，最后还是经省政府协调平息矛盾。2、意识问题。一是依法行政、依法办事的意识不强
