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1、国内外应急管理及应急通信发展概述应急管理，是人类面对灾害的一种有意识的综合防控管理和措 施，是对突发事件的全过程管理，是一个动态的管理过程。作为应急 管理的技术支撑手段， 应急平台的研究和建设随着应急管理实践的逐 步深入而逐渐展开。 目前，我国和国外其他国家在应急管理及支撑技 术应用方面都取得了显著成效。一、国外应急发展情况（ 一） 美国应急管理及技术发展概况（ 1）美国应急管理发展进程美国作为西方发达国家的代表， 其应急管理和应急管理支持技术 的研究和实践自二战后就已经起步， 并处于一事一议的处理阶段， 随 着战后经济的恢复和发展， 灾难和事故频频发生， 一事一议的处理方 式凸显事故救灾的不
2、连续和效率低下等问题。 1950 年，美国国会制 定了联邦救灾计划（Federal Disaster Relief Program）,从而使得应急 救灾工作能够连贯有序地开展，但 1950 年的联邦救灾计划也仅仅是 授权联邦政府协助州政府的应急救灾。 在具体实践中, 自然灾害的应 急救援和灾后实际重建工作所需的应急能力往往超出地方州政府的 能力范围。 1966年美国国会通过了灾难救助法案 （Disaster Relief Act）,进一步拓展了联邦政府在灾后恢复重建等方面的救灾职责和权 限。1979年，美国总统吉米卡特组建美国应急管理署（ Federal Emergency managemen
3、t Agenc，y FEMA )，原来由总统和其他联邦部 门承担的突发事件应急管理职责统一由应急管理署负责， 其中包括国 防部的国内防卫职责、 住房和城市发展部的联邦灾害救助职责、 公共 服务监管机构的应急准备职责、 科学和政策办公室的地震减灾职责等 (总统令 12148 号)，几乎所有自然灾害和人为灾难的应急准备、灾 难减缓、应急响应和恢复重建等职责都归应急管理署负责。为了对一般灾害(non-major disaster)的应急响应进行更有效的 授权，美国国会开展了复杂的相关研究、梳理了各种救灾计划，并于 1988年通过了斯坦福减灾与应急救援法案 (Robert T. Stafford Di
4、saster Relief and Emergency Assistance Act of 198)8，该法案至今仍是美国应 急管理署的职权依据。2001 年 9 月 11 日，美国世界贸易中心突发了令人震惊的恐怖袭 击事件。 2002年 9 月 25日，美国国会通过了国土安全法案 (The Homeland Security Act of 2002 )，成立了国土安全部，并将应急管理 署合并到美国国土安全部。针对联邦政府在应对卡特里娜飓风(Hurricane Katrina)灾害工 作中的不足， 2006年 10月 4日，美国国会通过了卡特里娜灾后应 急管理改革法案( Post-Katrin
5、a Emergency Management Reform Act of 2006)，把应急准备职责提升至联邦政府级别。近年来，美国应急管理发展迅速，应急立法活跃，除了关心受灾 人员安全外， 美国应急管理对象还涉及动物安全和救灾人员安全， 比 如，国会已经通过的 宠物撤退和运输标准法案 ( Pets Evacuation andTransportation Standards Act ）和正在推进的救灾预备役军人的健康 保险立法等。（ 2） 美国应急技术支撑平台为了更好的开展应急管理工作，美国应急管理署（ FEMA ）围绕 减灾、应急准备、 应急反应和灾后恢复重建等核心工作，大力推进应 急管理
6、技术支撑的研究与建设。 FEMA 所从事业务的特殊性要求 FEMA 必须采用最快、最准确和最可靠的信息系统基础结构。 1998 年 11月， FEMA 公布了 IT 架构 1.0 版，其主要建议包括：高性能和 高可用性的交换骨干网、通过现代压缩技术和带宽共享提高网络效 率、集成语音、视频和数据通信服务、均衡使用公共交换网和 VPN 。 2001年 FEMA 在美国 IT 管理改革法、美国预算管理办公室（ OMB） 备忘录 M-97-16 、OMB 通知 A-130 号的指导下，又重新制订了 FEMA IT 架构 2.0版，并提出了实现 e-FEMA 的远景目标。目前， FEMA 把 所有电子存
7、取和传送的服务统称为 e-FEMA。当前，FEMA应急信息 支持 系 统 发 展 为 国家 灾 害 事 件管 理 系统 （ National Incident Management System，其中包括指挥系统、预测预警系统、资源管理 系统、演练培训系统等。国家灾害事件管理系统在美国应急体系中起着关键作用， 通过集 群无线网、 卫星通信等设施收集信息并加以分析观察， 以起到预防在 先，提前准备的作用。 由于其警察、消防等部门都有各自的通讯系统， 自成体系，频率、媒介各不相同，在调度指挥时需要联接互通，而网 间联接设备， 沟通了各系统之间的通讯联系， 使各种通信网的利用率 提高，联系高效， 指
8、挥灵活，保证了在紧急状态下应急指挥调度的效 率。应急运行调度中心通信指挥车设备完善， 具有车载的自用无线集 群系统，车载的办公系统，可与 internet 连接的双套的卫星系统。在 应急指挥时， 可以将平时各自独立使用的无线网如警察、 消防及其它 各系统互相连接，互相选叫，提高指挥的效率。（ 二） 日本应急管理及技术发展概况日本是一个自然灾害多发的国家， 也是一个经济发达国家， 一直 以来比较注重灾害管理研究和应急管理体制、 机制和技术等方面的建 设，其发展历史可以追溯到上世纪 50年代（二战后）。20世纪 50年 代，日本就制定了灾害救助法案、消防组织法 等灾害管理法律， 建立了以单项灾种管
9、理为主的防灾救灾体制； 60 年代初，日本开始 重视防灾救灾的综合管理，制定了灾害应对基本法 ，对地震、火 山、台风等灾害实行全面预防和综合应对的管理体制； 1995 年阪神 大地震后， 针对重大灾害应对能力不足的现实， 日本开始进行应急管 理体制改革，把防灾救灾工作的最高决策机构“中央防灾会议” ，从 原来的国土厅改为内阁官房（中央政府办公厅） ，负责全面的防灾工 作。日本重视灾害和突发公共事件应急管理的技术支撑建设， 逐步建 立起了完善的应急信息化基础设施。（1）防灾通信网络在突发公共事件应急信息化发展方面， 日本政府从应急信息化基 础设施抓起， 建立起覆盖全国、 功能完善、技术先进的防灾
10、通信网络。 防灾信息化建设在应急过程中显示出极端的重要性。 为了准确迅速地 收集、处理、分析、传递有关灾害信息，更有效地实施灾害预防、灾 害应急以及灾后重建， 日本政府于 1996年5 月11日正式设立内阁信 息中心，以 24 小时全天候编制，负责迅速搜集与传达灾害相关的信 息，并把防灾通信网络的建设作为一项重要任务。日本政府基本建立起了现今发达、 完善的防灾通信网络体系， 包 括：以政府各职能部门为主，由固定通讯线路 （包括影像传输线路 ） 、 卫星通信线路和移动通信线路组成的“中央防灾无线网”； 以全国消 防机构为主的“消防防灾无线网”； 以自治体防灾机构和当地居民为 主的都道县府、 市町
11、村的“防灾行政无线网”； 以及在应急过程中实 现互联互通的防灾相互通信用无线网等。 此外，还建立起各种专业类 型的通信网，包括水防通信网、紧急联络通信网、警用通信网、防卫 用通信网、海上保安用通信网以及气象用通信网等。（2）现代信息通信技术的应用信息通信技术在突发公共事件应急中的应用方面， 日本走在了国 际的前列。主要包括使用移动通信技术、无线射频识别技术、临时无 线基站、网络技术等。1）移动通信技术的应用日本是世界移动通信应用的大国，手机普及率非常高。日本 SGI 等公司开发出一种在自然灾害发生后确认人身安全的系统， 中央和地 方救灾总部通过网络向手机的主人发送确认是否安全的电子邮件， 手
12、机主人根据提问用手机邮件回复。 这样，在救灾总部的信息终端上就 会显示每一个受访者的位置和基本的状况， 对做好灾害紧急救助工作 十分有帮助。2) 无线射频识别技术的应用 无线射频识别技术在日本的应用已较为广泛， 在防灾救灾中的应 用也较为成熟。例如，如果有人被埋在废墟堆里不能动弹或呼救的话， 内置无线射频识别标签的手机会告诉搜救人员被埋者所处的具体位 置，使搜救者能以最快的速度展开营救。此外，无线射频识别标签还 可以实现人和物、人和场所的对话。在救援物资上贴上这种标签，就 可以把握救援物资的数量， 根据每个避难所的人数发放物资， 尽可能 地做到合理分配。 还有一个重要的应用是， 当无法辨认伤员
13、或死者的 身份时， 可以通过其身上携带的无线射频识别标签获得相关信息， 以 准确地判别其身份。这项应用在重大灾害应对处理时起着重要的作 用。3) 临时无线基站的应用当出现强烈地震、 海啸等严重自然灾害时， 无线基站很容易遭到 破坏，从而使移动通信系统处于瘫痪状态。 为了在紧急状态下仍能发 挥移动通信的作用， 日本的相关公司开发出了可由摩托车运载， 能充 当临时无线基站的无线通信装置， 解决移动通信的信号传输问题。 这 种“基站”可以接收受害者的手机信号， 确认他们的安全情况， 并把 相关情况通过这一装置传递给急救车上的救护人员。 这种装置用充电 电池可以连续工作 4小时，电波传输范围直径可达
14、1 公里，基本能满足现场通信的迫切需要4）网络技术的应用 在地震发生前迅速作出预报，对采取有效应对措施意义十分重 大。日本气象厅已开始利用网络技术实现“紧急地震迅速预报”， 以 减轻受灾程度。通过这一技术的应用，在地震发生前的 30 秒内，离 震源较远的地方可提前采取对策， 从而可以有效减轻由地震造成的损 失。与此同时， 网络技术在建筑物减震方面也开始一显身手。日本大 成建设公司正尝试应用网络技术最大限度地减少地震给建筑物造成 的损坏。另外，应用网络技术的救助机器人也已在各种灾害救助中发 挥越来越重要的作用。今后，能够接受救灾总部指挥，能与救助者进 行通信联络的新型机器人， 将会在地面、 空中
15、和室内的救灾中发挥越 来越重要的作用。（ 三） 欧盟应急管理及技术发展概况 随着欧洲一体化进程的逐步深化，欧盟逐步整合各国力量和资 源，对灾难和突发应急事件及时响应。 2002 年，欧盟成立欧洲联盟 互助基金（ COUNCIL REGULATION No 2012/2002 o1f1 November 2002 -establishing the European Union Solidarity Fund），以欧盟规章（REGULATION的形式规定了互助基金体制和运作机制，并确定 与欧盟执委会、欧盟议会、欧盟经济和社会委员会、区域（各国）委 员会承诺义务以及各方的责任，标志欧盟应急统一协调
16、机制的形成。欧盟互助基金在发生重大灾害事件时使用， 它区别于其他的社会 基金，它能够帮助人们在社会灾难发生时快速高效地采取行动和协 助，如在紧急服务动员时， 可以满足人们的迫切需要、有助于关键受 损基础设施短期内恢复重建、 使受灾地区生活紧急恢复。 可以用于一 个或多个地区、一个或多个国家境内发生的重大自然灾害。欧盟应急管理技术支撑系统为 e-Risk 系统。 e-Risk 系统是一个 基于卫星通信的网络基础架构，为其成员国实现跨国、跨专业、跨警 种、高效及时处理突发公共事件和自然灾害提供支持服务， 该系统于 2000 年建成。在重大事故发生后，救援人员经常碰到通信系统被破 坏、信道严重堵塞等情况， 导致救援人员无法与指挥中心和专家小组 及时联系。基于这种情况， e-Risk 利用卫星通信和多种通信手段来 支持突发公共事件的管理。 考虑到救灾和处理突发紧急事件必须分秒 必争，救援单位利用“伽利略”卫星定位技术
