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1、水下文物保护协同执法机制研究 中国有18000多公里的海岸线、300多万平方公里的领海和管理海域，中国海洋文明历史悠久，海底沉船、文物众多，水下文化遗产丰富。目前因为文物热使得盗捞沉船成为很多不法分子的“发财路”。为有效保护水下文物，中国分别于1982年和1996年签字和同意联合国海洋法条约;1982年国家颁布了中国文物保护法,2021年修订并确立了“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物保护工作方针;1989年国务院颁布了中国保护水下文物条例，提出了水下文物保护单位、水下文物保护区的概念及报批程序和管理方法;另外，沿海各省也分别制订或修订了所在省的文物保护管理条例和实施国家文物保护法
2、的措施。这些为开展水下文物保护提供了法律和政策等方面的依据。然而仅仅有这些还不够，还需要在实际中严格执法进行文物保护。从目前的执法主体看，关键包含单一执法和联合执法。前者是由单一的执法主体开展执法行动，如中国海监或边防公安，执法主体根据职责定时或不定时开展执法行动，缺点之一是执法范围和效果很有限;后者是由多个执法主体经过某种约定共同开展执法行动，比如中国文物部门和中国海监联合执法，相比单一执法，其优点是能够发挥各执法主体的优势，能达成优势互补，执法范围和效果要大得多。然而从中国近几年的水下文物联合执法行动的例子来看，依然存在部分问题，比如执法效果含有较大的随机性、缺乏长期有效机制、执法力量不足
3、等，这严重阻碍了执法效果，对中国水下文物的保护造成了重大的影响。分析原因，本文认为根本在于缺乏有效的协同，不但包含各执法力量之间的协同，而且包含执法力量和特定的保护手段之间的协同。鉴于中国目前水下文物面临的严重形势，我们认为深入研究水下文物保护的协同执法机制含有主要的理论和现实意义。一、水下文物保护执法机制现实状况分析水下文物保护联合执法初具模型严格执法是确保水下文物保护的主要方法，长久以来，中国的水下文物保护执法采取了单一执法方法，因为该执法方法缺点显著，中国近几年逐步采取了联合执法的保护方法。如2021年12月9日国家文物局和国家海洋局联合举行了中国管辖海域内文化遗产联合执法工作会议，研究
4、建立两部门加强水下文化遗产联合执法的工作机制，会议审议经过了国家文物局国家海洋局水下文化遗产联合执法工作职责。2021年3月26日中国管辖海域内文化遗产联合执法专题行动仪式在北京开启，仪式后，由国家文物局、国家海洋局、中国海监总队、中国文化遗产研究院和部分沿海省份执法人员组成的执法队伍前往关键海域开展了首次水下文化遗产执法巡航。同年3月起，国家文物局和国家海洋局用6个月开展了中国管辖海域内文化遗产联合执法专题行动，对非法打捞和破坏水下文物、私自进行水下文物考古活动，和其它涉嫌破坏水下文物的违法违规行为进行了全方位检验。紧随其后，很多沿海省份、海监、海警、文化、公安和边防等;执法的手段采取了当代
5、化的优秀设备，如采取联合巡查船，携带优秀的仪器设备沿途巡视、瞭望、水下探测和宣传保护等。这标志着中国水下文物保护和监管开创了新的局面。存在的问题水下文物保护联合执法充足整合了各方的力量，利用了各方的优势，填补了过去单一执法方法的不足，为有效震慑不法分子和保护水下文物做出了重大的贡献。但从执法过程和效果看，还存在以下部分问题函待处理。1.相比丰富的水下文物，中国能用的水下文物保护资源还比较匮乏，文物部门能够依靠的海上执法力量还十分微弱，一些地方经常依靠渔民来提供非法盗捞水下文物的消息，等到执法部门赶到的时候已错过最好处理时机。2.联合执法受昼夜和海况的影响，比如盗捞分子的作业方法常常是先确定沉船
6、或散落文物的地点，以后选择在不良海况或夜晚时分，在周围没有渔船或执法力量的巡查难以监管到位的情况下，结伙携氧深潜盗捞。3.盗采分子为逃避执法往往没有固定作案场所，基础是“打一枪，换一个地方”，使得联合执法难以准确执法。4.执法单位监管权限不是十分明确，缺乏有效的沟通方法，问责和奖励机制缺失等，仅仅依靠联合通知进行执法并不能从根本处理盗捞问题。总而言之，目前的执法方法关键还是经过定时或不定时的执法巡查和日常检验，能够采取方法立即阻止、查处破坏海洋水下文物的违法行为仍含有较大的不确定性和随机性。二、水下文物保护的协同执法从水下文物保护执法机制现实状况分析，目前水下文物保护想要克服联合执法存在的问题
7、，一是需有高效的执法辅助手段，二是基于这种手段研究和构建一个协同执法机制，才能真正有效地确保水下文物不受侵袭或盗捞。水下文物保护监控系统目前伴随高新技术的发展，利用新的科技手段加强联合执法含有重大的潜在价值。而构建水下文物保护监控系统逐步成为文物保护领域一个主要的热门发展方向。现在国家已经在广东省汕头市的“南澳一号”沉船遗址和“半洋礁一号”漳州监控试点开展了相关的安全监控工作，其它的监控方案也在进行中，比如远海遗址西沙北礁的监控方案。能够预见，很快的未来，很多含有水下文化遗址的关键海域将会构建用于水下文物保护的监控系统。这将会促进中国传统靠人工巡查的文物保护工作上一个新的台阶。水下文物保护监控
8、系统是应用雷达技术、视频技术、水声技术和通信技术和结合执法力量等进行水下古文物探测和安全防范的系统，系统包含目标探测及监控分系统、岸站接收分系统和海上执法力量等3部分。目标探测及监控分系统包含雷达探测分系统、视频监控分系统和声呐探测分系统，经过这3个子系统能够实现水下文物立体化实时监控;岸站接收分系统能够经过接收装置对接收来的信号数据进行融合分析处理以实现报警;海上执法力量包含文物保护监察部门、边防派出所和海监及海警等相关监控部门，她们依据岸站接收分系统发出的报警信息实现对水下蛙人或水面非法调查或盗捞的船只进行海上执法。针对目前水下文物保护中存在的问题，利用水下文物保护监控系统的优点总结以下。
9、1.适应水下文物保护区的需求，满足无人值守，大大节约执法成本，并有效降低执法效果的随机性和执法盲目性;2.不受昼夜和天气改变的影响，立体化保护，使不法分子无可乘之机;3.针对部分次主要保护区，电子监控系统能够灵活增删配置，系统可照常运行。如近岸能够配置探测距离近的低功耗的雷达、视频监控和声呐二选一或全选;对离岸远或非主要保护区仅有雷达探测系统和接收系统也能够，可有效降低成本，降低执法的盲目性，从而提升执法的效果。水下文物保护的协同执法依据协同理论，以电子监控系统为中心，各执法力量之间的协同作用决定着水下文物保护能否发挥协同效应，假如人、组织等各子系统内部和系统之间相互协调配合，则能产生“1+1
10、2”的协同效应。1.协同理论协同理论起源于1960联邦德国Stuttgart大学著名物理学教授研究激光理论时发觉并总结出的一个现象:激光在远离平衡态时，会出现由无序向有序转化的协同现象。上世纪70年代协同理论在多学科研究基础上成为一门新兴学科，是系统科学的分支理论。协同学认为各类型的子系统即使千差万别，但它们之间的合作造成系统产生相变规律则是相同的，尤其在外来能量的作用下或物质的聚集态达成某种临界值时，子系统之间就会产生协同作用。目前，利用协同理论来改造实际问题已经成为趋势，出现了多个协同模式，如管理步骤和管理子系统之间的协同，有协同办公、协同商务、供给链的协同管理等详细模式。2.协同理论在水
11、下文物保护中的作用协同理论在水下文物保护中的关键作用是使监控系统各组成模块相互作用产生整体效应。这里，协同遵照系统的整体性原理，系统的整体功效不是各部分的简单相加，而是大于、等于或小于其它部分功效的总和。水下文物保护的总体效应由各部分间的协同决定，协同好坏影响总体功效。若系统内的各组成之间相互合作，则可能产生叠加的效果;反之，不仅子系统无法发挥功效，也会使得水下文物保护情况混乱甚至失效。总而言之，协同理论在水下文物保护中的应用不但是推进水下文物保护实现当代化监管的必定要求，而且是推进水下文物立体化监测保护中执法机制不停自我完善的主要理论基础。3.协同执法基础内容基于协同理论应用的优势，水下文物
12、保护执法最好模式是协同执法。执法力量作为整个监控保护系统的主要组成，能否有效利用电子监控系统一定程度上是协同执法的关键。所以，协同执法在此不但包含不一样的执法单位之间的协作，也包含执法力量和电子监控系统之间的协同，关键内容应包含:协同执法包括的执法单位:文物监察部门、海监、海警和边防派出所等执法力量。协同执法包括的机器系统:电子监控系统，即目标监测系统和岸边接收系统。协同执法包括的关键内容:文物保护监察部门、海监、海警和边防派出所等执法力量之间的协同;海上执法力量和电子监控系统之间的协同。三、水下文物保护协同执法机制协同执法方法根据协同理论，为了确保协同执法效果，各执法力量需要以电子监控系统为
13、中心，执法单位之间应相互帮助和相互配合。1.电子监控系统和各执法力量间的协同执法为保障有效执法，各执法单位须依靠电子监控系统提供的信息为主，以系统信息为执法依据。首先，作为新的水下文物保护手段，执法单位需要转变观念，主动学习和了解电子监控系统的性能和相关操作，善于利用电子监控系统提供的信息来指导自己的执法行为;其次，任何事物全部会经历从不太完善到完善的历程，因此对于电子监控系统的不足之处，应含有足够的信心;最终，对于电子监控系统的不足和故障，各执法单位应立即进行反馈，以利于专业人员进行系统完善和维护，从而保障电子监控系统良性运行。总而言之，传统的执法方法应适应电子监控系统的功效及性能要求，以使
14、执法和电子监控系统之间保持最大协同。2.执法团体之间的协同执法有了电子监控系统以后，在确保各方能够充足共享信息情况下，各执法单位需要基于协同理论，把过去分散的执法方法改变为有序统一的执法方法，执法中需要依据统一指挥进行协同执法。协同执法机制构建水下文物保护由目标和手段两个维度组成，每个维度又分为相互一致、相互冲突和相互增强三个层次，组成了五种水下文物保护的形态。所谓水下文物保护的协同执法机制，关键指发生在水下文物保护的实施过程中，经过水下文物保护的权力主体互动，努力实现水下文物保护目标的的过程、作用方法和程序。协同执法能够避免传统的孤兵式文化保护和以部门利益为重的碎片式文物保护，使实施目标、组
15、织关系和实施手段协调一致。协同执法机制的构建需要考虑几个关系:水下文物保护职能和机构之间的关系，水下文物保护所表现的决议、实施和监督，水下文物保护主体和其它权力主体的关系，水下文物保护和其它社会团体的关系。水下文物保护协同执法机制构建应包含以下多个方面。1.目标要一致各执法单位要从维护国家海洋权益、保护民族历史文化的高度，经过教育培训，确保每个部门相关执法人员了解水下文物保护的主要意义，强化责任心，增加紧迫感和危机感，明确文物保护的目标。2.组建高位协同指挥机构组织得力是协同机构发挥作用的主要原因。各执法单位在现行体制下，因为职能重合或冲突而无法达成立即有效的保护。为确保有效进行文物保护执法，
16、需要以电子监控系统为支撑，筹划构建高位协同指挥机构，将职能及行动统一到水下文物保护的执法中，使得后面的执法能够周密组织，统一行动。3.执法单位内部多种行为的协同预优秀行防范及周全考虑，尽可能避免文物保护在执法任务计划、筹备和实施中，各执法单位内部各部门行为之间的矛盾和冲突。从整体角度优化并消除相互独立、各行其是的思想和行动，根据系统的整体目标力促文物保护执法行为协同。4.执法单位间加强决议和职能的协同条块分割的行政体制结结构成的部门间各自为政、资源分散、信息碎片化等问题已经严重制约了文物保护的发展和进步，所以加强部门间的沟通合作，提升部门间的协同能力含有极为主要的意义。首先，执法单位间协同以实现共同的水
