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1、推动中国民办教育事业的合理转型陶西平 改革开放以来，我国民办教育的发展大致经历了四个阶段：第一阶段（19781991）以十一届三中全会为起点，民办非学历教育再度萌生并蓬勃发展；第二阶段（19921996）以邓小平同志南巡讲话为起点，民办学历教育开始出现；第三阶段（19972003）以国务院社会力量办学条例颁行为起点，民办教育进入相对规范发展时期。这三个阶段可以说是构成了我国民办教育的初创期。第四阶段（2003 ）以民办教育促进法颁行为起点，民办教育进入了法制化阶段，我国民办教育事业进入了一个新的发展时期，开始了由初创期向成熟期的过渡。 因此，从总体上看，我国民办教育事业正处于从初创型向成熟型发
2、展的转型期。这种转型不单纯是一个自然的发展过程，需要通过一系列的变革促进它的合理转型。 初创期的民办教育事业在相当程度上具有这样的特点： 1民办教育仍处于边缘地位； 2民办教育主要发挥补充性的作用; 3对民办教育主要实行行政性管理; 4对民办教育主要采取指令性调节; 5民办教育主要依靠抓住机遇发展; 6民办教育的切入点和模式趋同。 因此，处于转型期的我国民办教育事业需要通过进一步深化改革，实现地位、作用、管理方式、调节方式、竞争方式、发展模式的转变，以实现向成熟型的民办教育的合理转型。 在转型期应当促进民办教育事业： (1)从边缘化地位向主流化地位转型； (2)从补充性作用向发展性作用转型；
3、(3)从行政性管理向法制化管理转型； (4)从指令性调节向加大市场化调节因素转型； (5)从机遇性发展向实力性发展转型； (6)从趋同化模式向多元化模式转型。 就此谈一点建议。 （一）促进民办教育从边缘化地位向主流化地位转型。 形成以政府办学为主体，公办教育与民办教育共同发展的格局，不仅是民办教育事业发展的需要，更是中国教育事业发展的需要。 民办教育与公办教育具有同等的法律地位，同处于我国教育事业发展的格局之内，这就决定了我国的民办教育和公办教育同样处于我国教育事业的主流地位，不是可有可无，也不是无足轻重，不应将民办教育置于边缘地位。 为此，政府和社会应当树立民办教育的主流价值观，不应将民办教
4、育地位边缘化；民办教育自身应当树立主流教育的责任感，不应自我边缘化。 首先，政府和社会应当树立民办教育的主流价值观。 一些地区对民办教育与公办教育共同构成我国教育发展格局中的主流地位问题,仍存在着认识上的片面性和实践上的滞后性。因此，政府要将发展民办教育纳入教育发展的战略思考之中,将民办教育的发展纳入教育事业的发展规划,形成公办教育与民办教育共同发展的明确的战略构想,明确对公办学校和民办学校具有的同样的管理责任,不能简单地认为民办教育搞不好是它自己的事，公办教育搞不好是政府的事。在劳动人事制度和舆论导向上不应歧视民办教育，要切实保障民办教育举办者，办学者，教师，家长和学生的合法权益。 同时，民
5、办教育自身应当树立主流教育的责任感。民办学校要坚持办学的长期性防止短期行为，要坚持办学的稳定性防止违犯法纪，要坚持办学的公益性防止急于赢利，要坚持办学的规范性防止无序办学，要坚持办学的社会责任感防止丧失社会信誉。 总体上看，当前在一些地区民办教育仍在边缘化地位徘徊。因此，需要加快民办教育向主流化地位转型的步伐。 （二）促进民办教育从补充性作用向发展性作用转型。 改革开放以来，民办教育的萌生起始于因公办教育资源不足而产生的补充需求。 民办教育在发展过程中，由其生存需求与体制特点所形成的竞争机制和创新机制，成为教育事业改革与发展的不可或缺的重要因素。现在公办教育的许多改革实际是借鉴了民办教育所创造
6、的机制。因此，民办教育不仅有补充性作用，而且具有发展性作用。 民办教育的发展性作用表现在不断扩大教育资源总量的作用,包括在部分领域占较大比重，如职业教育和学前教育,以及在部分领域的主导作用，如社会补习教育；不断适应社会多样化需求的作用；不断推进体制、结构、机制和教学改革与创新的作用，以及不断促进教育国际交流的作用。 有些地区政府在落实科学发展观，关注社会事业发展的过程中，加大了对教育事业的投入力度，但由于对民办教育的发展性作用认识不足，也出现了一些新的动向：比如，由于公共教育经费有所增加而淡化了对发展民办教育的关注，或者简单地采取以公办教育资源的扩展来取代对民办教育发展的扶持。 政府和社会应当
7、重视民办教育的发展性作用，切实认识到发展民办教育不是权宜之计，而是百年大计，将民办教育纳入教育事业的发展规划。 （三）促进民办教育事业从行政性管理向法制化管理转型。 要进一步明确政府职能，进一步转变政府职能，进一步落实政府职能，同时推动行业组织的建设。 第一要明确政府职能。 政府对民办教育进行管理应当紧紧把握民办教育促进法的精神实质。 理解民办教育促进法的精神实质，应当抓住一个核心，三个关键点。一个核心就是促进民办教育健康发展，促进包括扶持、鼓励民办教育快速发展和规范民办教育健康发展。李鹏委员长在民办教育促进法通过以后，发表讲话说：这部法律的核心内容，是促进民办教育的发展。我们要紧紧把握住这个
8、核心内容，全面贯彻实施好这部法律。三个关键点：一是民办教育和公办教育具有同等法律地位；二是依法保障民办学校的办学自主权；三是民办教育是公益性事业，即民办教育不得以营利为目的，同时对民办学校无论是否要求取得合理回报都应当按照公益性事业对待，享受公益性事业的优惠政策。 第二要转变政府职能。 政府要逐步从以办学为主转向以管理和服务为主。对各级各类不同性质的教育进行管理，为各级各类不同性质教育的发展服务，是政府的职责。不能认为政府的责任是办好公办学校，因此，把民办教育的发展看成是对公办学校的压力，甚至认为如果民办学校办得比公办学校好说明政府失职。特别应当重视增强对民办教育发展的服务意识，不要让民办学校
9、觉得门难进，脸难看，事难办。 第三要落实政府职能。 政府要做到履职到位和增强管理效能，降低管理成本。 应当将法律和条例规定的政府的责任具体化和程序化。比如，对民办教育的扶持与鼓励，法和条例涉及：用地优惠，税收优惠，捐赠奖励，信贷优惠，资金扶持，合理回报，表彰奖励，以及地方可以制定扶持与奖励措施等，这些都需要具体化、程序化。再如对民办学校教师，法有明确规定，如民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位；民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利等，都需要落实。当前，关于教师条款的落实，已成为制约民办教育发
10、展的瓶颈问题。 应当加强政府对民办教育发展的宏观规划与导向，比如对民办教育发展的总体规划，民办教育发展的布局、层次和类别的导向等。 政府应当探讨现实遇到的诸多新的问题：比如融资渠道问题，风险规避问题，退出机制问题等。 政府应当规范民办学校办学行为，比如民办学校的市场准入，财务管理，信息发布，权益保障等问题。 政府应当规范公办学校参与举办民办学校的行为。民办教育促进法实施条例的第六条规定：公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格
11、，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。也就是“两不得，一批准，五独立”。 目前，根据教育部关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见的精神，独立学院呈快速发展的态势。 部分地区在中小学进行国有民办、民办公助、公办民助等名义的改制试点的同时，名校办民校，公校办民校的步伐也大大加快。 公办学校参与举办民办学校引发了激烈的争议。 一种意见认为：公办学校参与举办民办学校成为民办教育的新的生长点。调动了公办学校兴办教育的积极性，有利于优质教育资源的拓展；提供了群众多种选择机会，为形成择校，包括义务教育阶段的有限度的择校体
12、制创造了条件；推动了公办学校与民办学校以及其他民间资金的多种形式的合作，有利于推进强势的教育品牌和师资与强势的社会资金的融合，从而创造强势的民办教育；有利于公办学校通过办学资源的整合，发挥多余的设施、教师的作用，增强教育效益。 另一种意见认为：公办学校参与举办民办学校，于法理不合，扰乱了教育秩序。公办学校参与举办民办学校后学校性质含混，可能造成国有资产流失；新校由于和母体有多种渊源，实现“五独立”则难以生存和发展，不真正实现“五独立”，则在违反条例规定的同时，还会造成举办民办学校的公办学校分散办学精力,降低教育质量；公办学校举办民办学校，极易导致克隆公办学校的办学模式，造成民办学校公办化，从而
13、失去民办教育特点，也就丧失了民办教育的发展性作用；同时，由于公办学校参与举办的学校，其生长点不同程度依靠母体的国有资产优势，从而造成对其他民办学校不能在同一政策起点上公平竞争；也出现了某些地区政府可能以名校办民校为名，掩盖教育投入的不足和教育投入的低增长；政府和教育行政部门在审批、颁发办学许可证、教师资格认定，以及学校管理等多种环节上容易出现对非公办学校举办的民办学校的不公平；从某种角度看，公办学校举办民办学校实际上造成乱收费合法化。实施条例规定公办学校参与举办民办学校享有举办者的权利，而按照民办教育促进法的规定，举办者只能取得合理回报，但目前公办学校多以管理费的形式，按比例提取所办的民办学校
14、收取的学费，这也于法无据。 第三种意见认为：公办学校参与举办的民办学校，不属于公办学校，也不属于民办学校，而是第三类型的混合型学校。混合型学校将来也应当是我国多元化教育格局的构成部分，但目前无法律依据，与实施条例的规定不合，也没有明确的制度设计。 第四种意见来自独立学院以及公办学校举办的民办学校，他们的忧虑是身份的不确定性，管理的不确定性，以及由此带来的前景的不确定性。 所以，应当对公办学校参与举办民办学校问题认真研究，把握尺度，加强规范，以兴利除弊。应当注意把握发展幅度，把握发展速度，把握审批标准，把握政策公平。 第四要推动建立行业组织，完善社会参与机制，推进公共治理。 当前，民办学校的法律
15、纠纷增多，学校、教师、学生合法权益受到侵犯的事件增多，部分地区民办学校社会信誉下降，社会声誉下降。因此，民办教育的严格自律与依法维权已经提到重要日程。 因此，应当推动行业组织的建立。通过成立行业组织，加强行业自律，这是维护行业利益，促进行业发展的重要保证。同时，通过成立行业组织，由行业组织依法维权，这是保护举办者，办学者，教师和学生合法权益的有效途径。 （四）促进民办教育事业由指令性调节向加大市场化调节因素转型。 由民办教育的出资主体和运营机制决定，对民办教育的发展和办学行为应当减少指令性调节，加大市场化调节因素。这是依法落实民办学校办学自主权的主要体现，这是对民办学校与对公办学校管理方式的主要差别，这是减少繁琐程序，降低管理成本的重要途径。 因此，要特别关注适度加大民办学校专业设置的市场化调节因素；适度加大民办学校招生的市场化调节因素；适度加大民办学校收费的市场化调节因素。 （五）促进民办教育由机遇性发展向实力性发展转型。 在民办教育发展初期，教育需求，
