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1、惠州市主体功能区规划（征求意见稿）惠州市发展和改革局广州地理研究所二一四年五月1目 录前言1一、规划背景3（一）自然状况与特点3（二）国土开发现状与存在问题7（三）面临的挑战8二、规划依据10三、规划的指导思想与基本原则11（一）指导思想11（二）开发理念12（三）开发原则13四、规划目标、功能定位与战略格局16（一）规划目标16（二）功能定位17（三）战略格局19五、主体功能区划分与布局24（一）主体功能区划分24（二）优化开发区域28（三）重点开发区域44（四）生态发展区域52（五）禁止开发区域57六、区域政策与绩效考核68（一）财政政策68（二）投资政策70（三）产业政策73（四）土地政
2、策75（五）环境政策77（六）人口政策80（七）绩效考核政策82七、规划实施85（一）市人民政府职责85（二）县级人民政府职责87（三）监测评估87惠州市主体功能区规划纲要 文本前 言 编制实施主体功能区规划，推进形成主体功能区是党中央、国务院提出的重大战略任务。主体功能区规划是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的战略性、基础性、约束性规划，是其他有关规划在国土空间开发和布局方面的基本依据。惠州市地处珠江三角洲东岸，是中国大陆除深圳外距离香港最近的城市，拥有丰富的土地资源、水资源、岸线资源以及优良的生态环境和便捷的交通条件。目前，惠州市正处于加快发展的战略机遇时期，迫切需要一
3、部战略性、基础性、约束性的主体功能区规划实施纲要来整体谋划全市的社会经济发展与国土空间布局。惠州市主体功能区规划实施纲要（以下简称本纲要）是根据国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发200721号）、全国主体功能区规划和广东省主体功能区规划相关要求进行编制的，并与珠江三角洲地区改革发展规划纲要（20082020年）、惠州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要、惠州市城市总体规划（2006-2020）、惠州市土地利用总体规划（2006-2020）等规划相协调。根据全国、全省主体功能区规划，惠州市的惠城区、惠阳区、大亚湾经济技术开发区以及仲恺高新技术产业开发区为优化开发区域；博罗县、惠东县
4、为重点开发区域；龙门县为生态发展区域（农产品主产区）；另外还有66个国家级、省级、市县级自然保护区、森林公园、地质公园划入禁止开发区域。本纲要在此基础之上，以镇（乡、街道）为基本划分单元，从整体上更加细致地谋划惠州市域的国土空间开发格局，将各县（区）国土空间进一步细分为调整优化区、重点拓展区、农业与乡村发展区、生态保护与旅游发展区。明确了各类功能分区的地域范围、功能定位、发展方向、目标及开发指引，并提出区域政策和绩效考核等方面的保障措施。 一、规划背景 （一）自然状况与特点惠州市位于广东省东南部沿海，珠江三角洲东北端，区域范围东经1134911525与北纬22242357之间。惠州市陆地面积1
5、.13万平方公里，占珠三角经济区面积的1/5强，现辖惠城区、惠阳区、惠东县、博罗县、龙门县，设大亚湾经济技术开发区、仲恺高新技术产业开发区两个国家级开发区。2012年常住人口467.4万人。其自然地理与资源有如下特点：1.邻珠三角核心，担粤东门户，地理区位优越。惠州位于珠三角东岸，南临南海大亚湾，毗邻深圳、东莞和香港，北连河源市，东接汕尾市，西邻广州市，素有“粤东门户”之称，是中国大陆除深圳外距离香港最近的城市，是珠三角东岸连结内陆和粤东等地区的重要节点城市，也是华南沿海便捷的海上门户，区位优势明显。惠州交通条件非常便利，初步形成了海陆空立体化交通网络体系。目前境内建成8条高速公路，在建高速公
6、路7条，高速公路通车总里程492.4公里，排名全省第二；京九铁路完成电气化改造，厦深铁路已建成通车，莞惠城际轨道项目加快推进；惠州港已建成投产泊位51个，2012年我市港口总吞吐能力达9700万吨；惠州机场恢复扩建工程顺利推进；随着珠三角城际快速交通体系的进一步完善，惠州将迅速融入珠三角核心区一小时交通圈。2.地貌类型复杂多样，台地平原阶地约占三分之二。全市山脉多为东北-西南走向，处于莲花山脉西南麓，西北和东北部较高，向中部东江倾斜。北部和东部分别为东北向的南昆山、罗浮山、白云障和莲花山集结形成的中低山，其中市内最高峰位于惠东的莲花山，海拔1336米；中部和西部为东江、西枝江及支流侵蚀、堆积形
7、成的平原、台地和河谷盆地，地势平坦，河网密布，湖塘众多，主要有惠州平原、杨村平原和西枝江谷地；南部濒临南海，沿海地带多为冲积平原，属山地海岸类型，海岸线长而曲折，半岛与海湾相间，岛屿罗列，岬角与平原共存。全市中低山地约占7.7%，丘陵占26%，台地占35%，平原阶地占31.3%。珠江水系三大支流之一东江及其支流西枝江贯穿全市。3.土地资源相对丰富，后发优势明显。惠州市土地资源相对丰富，土地总面积1.13万平方公里，人均土地面积4.4亩。人口密度为314人/平方公里，远低于珠三角其它地区。2012年开发强度（建设用地占土地总面积的比例）仅9.00%，低于珠三角平均水平，更明显低于珠三角核心区平均
8、水平（30%以上），还有较大的开发空间。在珠三角土地资源约束日益加剧的背景下，惠州市凭借相对丰富的土地资源，后发优势明显。4.水资源充沛，但时空分布不均。惠州市水资源充沛，市域有大小水库约500座，其中，大型水库3座，分别是白盆珠水库、天堂山水库和显岗水库。集雨面积1000平方公里以上的河流有6条，其中东江、西枝江是供给香港、深圳、东莞等地的主要水源。惠州市多年平均本地水资源量128.77亿立方米，占广东省水资源量近7%，是珠三角水资源相对丰富的地区。惠州市本地水资源人均占有量2658立方米，约为深圳、东莞人均水平的8倍。同时，惠州市水资源年内和年际变化剧烈，季节性洪涝灾害、干旱缺水问题比较突
9、出。南部沿海一带的部分城镇资源性缺水严重，部分地区存在水质型缺水现象。5.岸线海湾资源优越，港口优势突出。惠州是广东的海洋大市之一，海域面积4519.4平方公里，拥有海岸线长281.4公里，分别居广东省第六和第五。其中，大陆岸线与岛屿开发形成的港口线有28.4公里，适宜发展海上交通运输业，可建泊位126个(其中深水泊位76个)；滨海旅游岸线20多公里，为发展滨海旅游提供了得天独厚的天然条件；渔港岸线8公里，可建大小渔港5个，容纳渔船二三千艘；水产养殖岸线50多公里，适合发展海水养殖业；临海工业岸线26公里，适宜发展临海工业。惠州拥有大小海湾28处，大部分港湾水深条件优越、淤积少、综合条件好，适
10、宜建设港口。其中大亚湾是广东省最深入内陆的优良海湾，面积达560平方公里，湾内岛屿众多，潮差小。同时，大亚湾毗邻香港，具有优越的区位优势。惠州港是广东省沿海地区性重要港口之一和地区综合交通体系的重要枢纽，是腹地能源、原材料物质运输的重要中转港，是广东省沿海集装箱支线港。6.旅游资源门类齐全，开发高品质旅游产品潜力较大。惠州市的旅游资源门类丰富，分布广泛。全市具有旅游开发潜力的景点有900多处，属景点高密度分布区，并具有资源多样性的特点，自然旅游资源以山、林、湖、海为主体，人文旅游资源以宗教文化、民俗风情、红色文化为特色，在珠江三角洲地区有资源优势。山地旅游资源有罗浮山、南昆山、象头山等。北部山
11、区，如龙门县的地热资源丰富，可开发为温泉旅游度假地多处。惠州市多个景区列入国家级、省级风景名胜区，著名的旅游区有惠州西湖、汤泉、巽寮湾国际旅游休闲度假中心、大亚湾海滨浴场等。惠州还拥有滨海旅游岸线达20多公里，140个岛屿分布在大亚湾、红海湾海域，海岸线曲折，沙滩宽阔坡度和沙粒大小适中，海水绝少污染，资源条件良好。但是，惠州的旅游资源目前配套开发程度较低，与珠三角主要城市和港、澳比较，特点不突出，优势尚未完全发挥。7.生态环境优良。惠州背山面海，怀拥西湖，玉带缠腰，自然生态要素丰富多样，形成了山、江、湖、海、岛为主体的自然生态格局，有“半城山色半城湖”之称，是一座“城在山水中，家在花园里”的魅
12、力之城。2012年，全市森林覆盖率60.87%，城市人均公园绿地面积15.8平方米。东江干流惠州段水质符合国家类水质标准，城市饮用水源水质达标率100%。连续第七年获全省环保责任考核优秀等级，入选“中国十佳空气质量城市”、“中国十佳宜居城市”。相继获得“全国文明城市”、“中国优秀旅游城市”、“国家卫生城市”、“国家园林城市”、“国家环境保护模范城市”、“全国造林绿化十佳城市”、“中国人居环境范例奖”等荣誉称号。 （二）国土开发现状与存在问题1.土地开发空间差异显著。市域中、南部（包括惠城区、惠阳区、大亚湾经济技术开发区、仲恺高新技术产业开发区）的国土开发强度大，高于15%，集中了全市一半的建设
13、用地；市域东、北部（包括博罗县、惠东县、龙门县）的国土开发强度低于全市平均水平，位于3%至8%之间。同时，辖域内东、中、南、北部的空间开发特征明显，中部东江沿岸和南部沿海地区是城镇、工业发展的主要地区，北部、东部山体是主要的生态发展区，东江和西枝江沿岸是农业分布的主要地区。2.存量、闲置用地较多，用地效率有待提高。惠州市存量建设用地和闲置用地较多，用地效率不高。这些存量建设用地具有存量大、分布广、相当部分用地处于闲置、大部分已进入市场、产权及经济关系复杂且盘整困难等特点。2012年，惠州市单位建设用地二、三产业增加值仅171.98万元/公顷，远低于珠三角平均水平,不足深圳的1/4和广州的1/3
14、，在珠三角九市排名第七,仅高于肇庆市和江门市。3.区域发展空间尚待整合。组团与组团及组团内部各镇的职能、关系不明，各自为政。惠州市受山体和水体的分割，形成了许多相对独立发展的区域，如山体分割的仲恺高新区陈江片区与惠城主体城区，东江分割的江南和江北地区，空间大跨度发展的惠城与惠阳-大亚湾地区、惠阳与大亚湾等等。惠城中心区，城市功能仍集中于江南地区，江北地区扩张的规模动力不足，发展速度缓慢。惠阳区和大亚湾经济技术开发区，尽管空间上已连为整体，但城市功能相对独立，且基础设施和公共服务设施均为独立的系统，并未共建共享，增加了城市发展成本。 （三）面临的挑战今后一个时期，是惠州乘势而上，加快发展，尽快进
15、入珠三角第二梯队的关键时期，也是惠州突破瓶颈制约，加快转型升级，实现更高质量发展的关键时期，必须深刻认识社会经济发展与国土开发中面临的严峻挑战。1.资源环境约束加剧。目前，我国不仅要面临来自国际社会要求节能减排的压力，也要面对自身实现可持续发展的压力，必将采取更为严格的资源环境约束机制，土地、环保等指标的控制将更加严格。惠州正处于工业化和城镇化加速推进时期，工业项目的落地和城乡建设的推进，都将面临更大的资源制约和环境压力。2.区域竞争更加激烈。目前，珠三角核心区正日益受到来自内部的土地与劳动力成本上升与资源环境约束以及外部国际环境变化的双重挑战，经济运行困难加大，深层次矛盾和问题也进一步显现，珠三角区域经济发展格局正在发生变化。惠州属于珠三角的后发地区，凭借优越的区位条件、丰富的水资源、宽裕的土地资源以及优良的生态环境，将在珠三角新一轮发展中脱颖而出。但也要看到，随着珠三角“三大经济圈”的推进，来自“广佛肇”、“珠中江”的竞争也将更加激烈。特别是港珠澳大桥的建设将迅速提升珠三角西岸地区的竞争能力，对惠州未来的发展构成巨大的竞争压力。3.城镇化水平不断提高，满足
