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1、养老金“双轨制”症结待解作者,严友I字数：4216来源：时代周报2012年19期 字体：大中小打印当帀正文蹒跚多年的事业单位养老制度改革，中央终于给出了比较明确的方向。国务院总理温家宝近日主持召开国务院常务会议，讨论通过社会保障“十二五”规划 纲要，会议确定我国将改革机关事业单位养老保险制度。同一天，人力资源和社会保障部 部长尹蔚民回应，我国将推进机关事业单位养老保险制度改革，破除养老金企业和事业单位 “双轨制”。破除呼声不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度，即养老金“双轨制”长期饱受争议破除的呼声一直存在。南京三乐电子信息集团的汪春耘就是其中的一位。连任两届全国人大代表的她，从 200
2、6 年起即开始在两会上提养老金“并轨”议案，已经连续 6 年了。“从企业退休与从机关和事业单位退休，养老金的差距越来越大，今天这项比例已达 1:3。养老金双轨制这块妨碍社会公平的坚冰一定要打破，在改革中实现并轨。” 汪春耘说。实际上，在今年的两会上汪不是唯一抨击养老金“双轨制”的人。同为全国人大代表的宗庆后也明确指出，“养老金双轨制所造成的社会不公以及对社会就业平衡和人才合理流动的严重影响正逐渐显现。”这些年，企事业单位、公务员的退休养老金差距明显是不争的事实。今年 3月3 日，羊城晚报就提到了一个令人心酸的故事：72 岁的邹鸿照退休前是 华南无线电厂的高级工程师，1999 年退休后，有 34
3、 年工龄的他与同在本厂退休的妻子养老 金加在一起才 1200元，为了生存，邹鸿照老人不得不四处打工，一直干到 2010 年。企业养 老金“八连涨”后，邹鸿照的养老金也仅有 2800 多元，而广东省人事厅退休的公务员每月 养老金 8000 多元。而根据清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心主任杨燕绥教授的研究，目前公 务员、事业单位职工，平均每月退休金为4000元5000元，达到其退休前个人工资的 80， 而企业退休人员退休金平均每月仅 1400 元，而这个差距还在呈扩大之势。“企业职工养老保险与机关事业单位退休制度一直处于分割状态。一个改变着，一个停 留原地，两者日益失衡。”中国人民大学教
4、授、中国社会保障研究中心主任郑功成告诉记者。在过去计划经济时期，我国机关、企业、事业单位的工资制度在很长一段时间是统一的， 都按照工龄长短和在职时的工资高低为主要计算标准。直到 1993 年我国引入了养老保险制度，为了顾及 1993年以前已退休（称“老人”）和已 参加工作的职工（称“中人”）利益，当时明确表示改革要遵循“老人老办法、新人新办法、 中人补齐”的原则，不区分机关、事业和企业工作人员。但由于改革遇到了较大的阻力，因 此到1995 年，最终机关和事业单位养老金没能纳入社保体系。如此一来，在企业职工中建立了城镇职工基本养老保险制度，形成企业、个人、国家三 者分担的缴费模式。而机关、事业单
5、位人员，仍保留着个人无需缴费、财政拨付退休金的旧 模式。以上海为例，事业单位人员的养老金结构包括基本养老金和各项补贴福利。基本养老金 是以退休前最后一个月的工资为基数，然后根据工龄乘以一个系数，如 35 年以上工龄的以90计算，15-20 年工龄的以 70计算。另一方面，企业退休职工都属于“中人”，其养老金包括基本养老金、过渡性养老金和 个人账户养老金。按这个办法计算，目前大部分企业退休职工的养老金替代率都只有30。换句话说，即便退休前，一个在企业工作和一个在机关工作的人收入完全一样，退休后 收入也将相差 3 倍；何况大部分人退休前并没有达到公务员的收入水平。“现在国家公务员， 包括事业单位员
6、工，是不交五金的，养老保险是财政在支持的。而他退休之后,退休金还比 企业更高。”宗庆后说。“当前机关事业单位退休待遇与企业职工养老金待遇的差异，当然不具有合理性。纵观 世界，各国法定养老保险制度都是基于促进公平而非放大不公而设计的，不可能出现不同群 体相差几倍的现象。”郑功成指出。而在汪春耘看来，“双轨制”还威胁中国社会的稳定。“仅因为用工性质不同，结果贡 献相同而收入悬殊，复杂劳动与简单劳动者收入倒挂。其实质不是按劳分配，而是按部门分 配，按等级分配。这只会加剧社会矛盾。”试点改革悬空为了弥合“双轨制”造成的影响、缩短企业和事业单位的养老金差距，中央也先后出台 了一系列的政策。一方面，国家人
7、社部明确要求各地多年来大幅提升企业人员基本养老金，每年的调整幅 度达到 10%。同时，注重向具有高级职称的企业退休人员倾斜，使他们的待遇水平在普遍调 整的基础上又有所增加。可“双轨制”伴生着三个问题，直接导致上述调整并不能实际解决问题。“一是筹资环节，企业职工要缴纳养老保险费，而机关事业单位不需缴费，这是个人义 务方面的不公平；二是基金财务管理环节，职工基本养老保险采取统账结合模式，机关事业 单位采取现收现付模式，前者受缴费多寡与基金收益的影响，后者可以旱涝保收；三是待遇 发放环节，职工基本养老金待遇随物价上涨等因素而调整，而机关事业单位退休待遇却与在 岗者工资增长直接挂钩，前者符合养老保险制
8、度保障退休人员基本生活的初衷，后者显然增 加了退休者直接分享国家发展成果的福利份额。”据郑功成解释，两个制度下的人群的养老保险权益日益失衡，待遇水平差距日益扩大。另一方面，2008 年初，国务院还出台事业单位养老保险制度改革方案，确定在山 西、上海、浙江、广东、重庆五省（市）进行试点。该方案明确提出：对事业单位进行分类， 有行政职能的纳入公务员的劳动保障体系，具有经营性质的事业单位，将参照企业职工保障 制度进行改革。而对占绝大多数的从事公益服务的事业单位及其工作人员，最终将实行与目 前企业职工一致的养老保险制度。这是在事业单位中逐步取消“双轨制”的探索，但 4 年过去了这项改革却进展迟缓。以广
9、东省为例，2008 年底，广东起草了广东省事业单位分类改革实施意见（征求意见 稿），拟为其后的养老制度改革铺路。然而，此方案刚一提交各事业单位内部征求意见， 就直接遭到了各种阻力。“首先是分类的问题，由于所有事业单位都与政府行政机关有着密切的关系，为平衡和 照顾各方利益，要进行公平有效的划分争议极大。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家 行政学院教授汪玉凯对记者指出。按照设想，广东拟将全省所有事业单位分为三类：行政类事业单位、经营服务类事业单 位及公益类事业单位。后者是养老制度改革对象。第一类事业单位要与国家机关合并，他们 对改革双手赞成；第二类拟通过改制成为企业，这类单位绝大部分自成立之日起
10、就按企业模 式纳入养老保险序列，在养老保险改革方面争议不大，但对自己要被直接改成企业的做法， 反应激烈。结果很多列入转制计划的事业单位人员，纷纷打报告要求回到公务员系统工作。而在改革方案执行者眼中，财政支付也是难题。原来，庞大的公益类事业单位人群一下 子进入社保，财政必须按其工龄为其补缴工资额 28%的养老保险费，这显然压力巨大。其他地方并没有比广东好。“据我所知，种种压力下，各个地方都没有实际性进展，个 别省市即使有一些动静，也只是用来应付上面的。”汪玉凯指出。公务员养老制度需同步改革5月 2日，人社部部长尹蔚民表示，退休待遇差异的产生是我国现行的退休制度不同所 造成的。他也承认根本的解决办
11、法是要推进机关事业单位养老保险制度的改革。在微观层面，之前的改革之所以停滞，在技术层面的原因，是未对相关人员关心的一些 基本问题作出安排。中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文告诉记者，改革最初提出，原则上不降低事业 单位人员养老待遇，但改革选择的是企业养老保险模式，这无法保证待遇不降低。方案未明确国家、地方政府和单位在社会统筹缴费方面的分担比例和责任，则是专家们 认为的另一问题。“如不划分好财政分担比例，地方政府的财政压力可想而知。”郑秉文指 出。而在郑功成看来，事业单位养老保险改革，应当和公务员养老保障制度改革捆绑在一起， 否则难以推进。机关事业单位自新中国成立以来就是一个整体，其工作人员都
12、是依靠国家财政供养的 国家雇员，现在要将其分割开来，让事业单位向企业看齐，公务员继续不动，这种取向不仅 不能真正化解当前双轨制下的矛盾，还会增加事业单位工作人员与公务员的新的利益冲 突。”实际上，公务员退休待遇和事业单位退休人员差别巨大。据媒体批露，广东省国资委党委书记刘富才曾经这样说，自己是正厅级干部，每年工资 福利等加在一起有 10 万元，但同级别的国企老总则 80 万元。刘富才打比方说：“假如两个 人同时是 50岁，我当国资委主任，他当国有企业的老总，我到 60 岁跟他一起退休，我只拿 了 100 万元，他一般能拿 600 万元。退休后，假如我跟他同时在 80 岁死掉，我工资、退休 金共拿到 300 万元；他退休后，一分钱不拿已经有 600 万元了。”当然刘富才的这种说法并不全面，因为国企老总的工资差距也较大。正因如此，杨燕绥 教授告诉记者，中国的养老金制度本身就需要动大手术。“现有养老保险制度是碎片化的， 按身份划分的，不同群体适用不同的保障制度，公务员、事业单位和企业、农民区别对待。这不仅违背了公平原则，也违背了保障原则。”
