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1、复杂的社会变革于平静中推进重庆农民工户籍改革的探索黄奇帆长期以来，我国城乡户籍制度，是利益差异化分配最直接的标签，各地虽多有改革探索，但都没有迈出实质性步伐。 2010年 8 月，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆，在全国率先提出以符合条件的农民工及其新生代为突破口，启动了农民工户籍改革。改革启动以来，从最初每天转户 1000 多人，到 10月份平均每天转户近1 万人，再到 12 月份平均每天转户 1.5 万人，户改得到广大农民工的积极响应。短短5 个月时间，重庆已有 160 万农民工顺利转户进城， 成为城市居民， 改善了生活状态，改变了人生命运。通观重庆如此规模的农民工转户进城，整个工
2、作平稳有序，复杂的社会变革于平静中推进。改革的价值取向体现了以人为本近 30 年来，农民工为城市发展作出了巨大贡献，但不能拥有城 市户籍，无法享受与城镇居民同等的社会保障、城市住房、子女 教育等权益，造成严重的社会不公。大量农民工每年“候鸟”般 往返于城市和农村，对社会管理、资源合理利用以及农民工身心 及家庭都造成了巨大伤害。农民工户籍改革绝不是简单改写户口本，核心在于一次性依 法赋予他们城镇居民的权益。重庆规定，农民工及新生代一旦转 户进城，就一步到位享有与城镇居民完全同等的就业、养老、住 房、教育、医疗等待遇。就业方面，将转户农民工纳入城镇就业 服务体系，分类开展就业培训，予以创业扶持。住
3、房方面，通过 对转户农民工购买普通商品房给予税费减免、纳入公租房保障等 途径，确保他们“住有所居”。养老、医疗方面，严格按城镇职 工标准，由用工单位及本人依法足额缴纳社会保险费用，同时政 府为随迁老人等提供社保资金支持。教育方面，转户居民的子女 实行城市义务教育就近免费入学，平等接受各阶段教育。农民工户籍改革绝不能异化为城市的单向扩张和对农村资 源的侵占、对农民权益的侵害。农村土地承包经营权和宅基地使 用权作为用益物权，都是农民的合法财产权利。农民工转户后，是否退出，理应取决于他们的意愿。基于这样的理念，重庆已将农村承包地、宅基地和林地全部确权到位，并建立了农村土地自愿、有偿、弹性退出的机制，
4、设置了 3 5 年土地退出过渡期，同时保留与农民身份相关的计划生育、与土地相关的种粮直补等权益，让转户农民工有充分的选择和适应时间。过渡期满后，不愿退出的，允许继续保留。愿意退出的，市财政已首期安排100 亿元周转金， 保证退地能够按照市场价格， 得到公允、 合理的补偿。归结起来，重庆不以农民的土地换城市户口，不以农民的土地换城市保障， 不以农民的土地换城市待遇， 这既是重大的理念创新，也是重大的实践创新。改革方案设计顺应了城镇化发展的规律推动农民工转户进城，是破除城乡二元结构的关键性举措，但必须遵循城镇化、工业化发展的客观规律，绝不能超越发展阶段、一哄而起。重庆把常年在城镇务工的农民工作为当
5、前转户的主要对象，转户进入主城必须务工 5 年以上，转户进入区县城必须务工 3 年以上。多年在城市的农民工，已实际占有城市公共资 源，农民工转户进城，不会对城市基础设施和公共服务增加更多 的冲击，相反，还会提供源源不断的改善动力，成为巨大的内需拉动过程。让已具备城市生活条件、有强烈转户愿望的农民工，在城镇化进程中，既能“化进去” ，更能“留下来” ，是顺势而为的理性抉择。推进时序上，注意把握节奏，先消化存量，再吸纳增量。 首先，推动过去积累的、已在城市务工五年或三年的农民工转户。然后，通过畅通转户渠道，形成相关制度安排，让符合条件的新增人群都可以适时转户。 近两年， 根据摸底确定的 330 万
6、人为转户目标，进行制度设计和资金安排。主要对象是在城镇有稳定职业和固定住所的农民工及其家属，以及农村籍大中专学生和退役士兵等新生代，同时将历史遗留的包括失地未转非人员、城中村未转非人员、农村集中供养五保对象等一并解决。 2012 年开始，转户工作进入常态，每年约转户 70 万 80 万符合条件的新增人群。这样，到 2020 年可累计转户 1000 万人，户籍人口城镇化率将达到 60% 以上。这将成为重庆实现城乡统筹发展的重要标 志。转户人员的分布上，重庆遵循分级承接原则，充分兼顾不同层级城镇的环境资源承载能力。 总体上降低准入门槛，适度放宽 主城，进一步放开区县城，全面放开中心镇，让农民工在工
7、作地就地转户，形成以主城和区县城为主、大中小城市合理分布的格局，避免了“一窝蜂”涌入主城或过度集中在乡镇。从重庆已转户 160 万人的分布看， 30 多万人在主城， 50 多万人在区县城，70 多万人在中心镇， 与设置的转户准入条件基本一致。 随着城镇化的进一步发展， 最终会形成转户农民工 30% 到主城、 30% 到区县城、 40% 到中心镇的分布格局。这符合人口梯次转移的规律。改革的政策体系充分尊重了农民工的意愿农民工是这场历史性变革的主人，他们既是改革的对象，也是改革的受益者。尊重他们的意愿，赢得他们的支持，是改革能否顺利推进的重要基石。重庆把尊重农民工意愿作为改革的基本前提，赋予他们充
8、分的自由选择权转户方式上，不搞强迫命令，不搞“一刀切” 。 符合条件的农民工，既可以选择转为城镇户籍，也可以选择维持农村户籍；既可以个人转户，也可以整户转户，完全由农民工自己说了算。农村土地的处理上，不以退出农村宅基地和承包地为转户前提。对于转户农民工自愿退由土地的，将土地所有权和使用权分 离,允许错位、错时退由。既可以一起退由，也可以分开退由；既可以保留收益权和经营权，也可以保留收益权、流转经营权。转户农民工通过三五年城市生活的逐步适应，随着对农村土地的依赖逐渐减弱，当认为不再需要时，即可毅然决然地退由。这既 是对农民意愿的尊重，也是从制度上避免把转户农民工推向无 地、无房、无业的境地。农村
9、土地收益分配上，转户农民工拥有完全的自由支配权。或用于城市住房购租投入，或为老年人和自己购买养老、医疗等 社会保险，或作其他用途。改革的推进过程做到了周密而细致。户籍制度改革牵动全局，必须积极而又审慎地推进。重庆经过长达半年时间的调研论证， 形成了户籍制度改革的 总体意见 和转户、退地、社保三个实施办法，并多次提交户改领导小组、市长办公会、市委常委会审议，还向市委全委会作了专题报 告，确保了制度设计集思广益，各方利益充分兼顾，使方案切实 可行、便于操作，并成立了以市长为组长的户籍制度改革领导小 组。推进过程中，又根据总体意见及时细化工作方案，陆续由台了转户居民养老保险、地票价款分配、农村土地补
10、偿周转资 金管理等系列配套文件，形成了一套较为系统的农民工户籍改革政策体系。这些政策设计，在实践中经受了考验，没有出现“翻烧饼”或推倒重来的情况。同时，针对转户农民工的诉求，从保障权益的角度，分两批明确了 44 条具体政策，使政策体系更加完备。对推进过程中出现的，极个别学校强迫学生转户等局部偏差，也及时进行了纠正，确保了户改平稳有序推进。户籍制度改革需付出巨额成本。 重庆注重借助市场的力量来综合平衡改革成本，政府除了履行应当承担的责任外，更重要的是通过制定规则，加强政策引导，让政府、企业、转户居民和社会共同分担，使巨额成本“化整为零”和长周期分摊。据测算，农民工转户人均成本约 4 万元。企业履
11、行社会责任，依照劳动法规，为员工转户后足额缴纳养老保险、医疗保险等费用。政府提供公共服务，主要承担弥补社保缺口、就业培训以及公租房、学校等配套设施建设的成本。转户居民作为直接受益者，依法承担应由个人支出的养老和医疗保险费用。农村土地退出所需成本，则通过把土地流转给龙头企业、专业合作组织或经营大户实现平衡，特别是创设了地票交易制度，将农民退出的宅基地复垦为耕 地并形成地票实现交易，确保地票增值部分的 85% 归农民所有，让偏远地区的农民像近郊农民一样享受到级差地租，实现了增加耕地面积和平衡改革成本的双赢。同时，由于转户对象主要是新生代农民工，当期社保资金需求并不大，大规模的需求会在 20 30
12、年之后。 重庆户改成本总体可控， 近期安排土地退出补偿周转金已到位运转。户籍制度改革是复杂的系统工程，必须充分调动和发挥好各方面的积极性。 重庆注重把握好五个环节：一是以农民工的就业单位为主要载体，特别是发挥国有企业的表率作用，推动本企业符合条件的农民工转户，并主动落实好他们的福利待遇。二是以工业园区为重点区域，发挥各园区管委会的协调作用，指导用工企业将符合条件的农民工转户到位。三是以大中专学校为重要平台，鼓励农村籍大中专学生一进校就转户。四是以各区县政府为主导力量，通过全方位开展政策宣传、制作发放转户明白卡和户改政策承诺书等方式，实现政策人人知晓、固化转户权益。五是以公安派出所为推进窗口，
13、807 个公安派出所， 2300 多名专职人员昼夜工作接受转户，做到 3 个工作日甚至当场办结。面对难以攻克的户改堡垒，既需要勇气，更要靠智慧。绝不能视农民工转户为包袱， 不愿推进改革； 绝不能受传统体制禁锢，丧失挑战惯性思维的勇气；绝不能害怕既得利益者抵制，不敢触及改革本质。重庆以农民工为突破口的户籍改革，赢得了广大农民工的积极拥护，表明制度设计符合农民利益、符合国情市情，改革方向是基本正确的。当然，由于启动户改只有5 个多月，尚处于大规模转户阶段，一些配套政策还有待细化完善，特别是转户农民工的基本权益如何全部落实到位，将成为重庆面临的最大考验。相信，按照科学发展观的要求，以保障转户农民工权益为先，这场波澜壮阔的民生行动、经济工程和社会变革，定能为全国破解城乡二元结构、实现城镇化健康发展、促进社会公平正义趟出新路、作出示范。（作者系中共重庆市委副书记、市长）来源： 2011 年 3 月 7 日学习时报第 1 版学习时报由中共中央党校主管主办）
