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1、加强重大科技项目管理的对策研究以宁波市为例董 莎摘 要：重大科技项目是科学研究计划中意义重大、规模庞大、耗资巨大、内容涉及广、研究周期较长的科技项目，对优化产业结构、提升区域自主创新能力和促进经济转型起着重要的推动作用。宁波市自“十五”以来实施的重大科技项目很好的促进了产业结构的调整和集经济社会的发展，但同时在项目监督管理机制和体制上存在问题，必须创新管理机制，建立科学的项目资金管理体系和绩效管理长效机制。关键词：重大科技项目；监督管理；绩效为解决经济和社会发展过程中的共性关键技术，我市从“十五”开始推出了重大科技计划项目，因其具有投入大、实施周期长、与产业结合紧密等特点，自实施以来极大地促进
2、了全市产业结构的调整和升级。市政府相继出台宁波市科技计划项目管理监督办法（试行）、宁波市科技计划项目管理办法（修订）等办法，保证科技计划项目管理的科学化。但总体而言，我市科技项目管理仍然存在“重立项、轻管理”的现象，项目监督机制仍不健全，科技计划项目实施效果有待加强。一、重大科技项目的概念和特征重大科技项目是指科学研究计划中意义重大、规模庞大、耗资巨大、内容涉及广、研究周期较长的科技项目。由服务于某项战略目标的一系列技术、产品、产业组成，涉及创新体系的各个组成部分。重大科技项目往往有多个参与单位，多名科技人员参与，并涉及多门学科，且耗资达数百万元以上。重大科技项目的具体特征有：（1）体现政府意
3、志。重大科技项目具有重要的战略导向作用，对国民经济和社会发展具有重大的理论和实践意义。政府通过实施重大科技项目，重点支持某个领域，实现局部的跨越式发展，带动战略产业的突破。（2）整合科技资源。重大科技项目往往是多领域、多学科的综合集成，需要多部门的协同攻关。现代大科学研究要求各部门之间互相开放，资源共享，协同创新，重大的创新成果将更多地依赖不同学科、不同领域的交叉融合和综合集成。（3）高投入与高风险性。一方面重大科技项目的实施需要较多的资金投入；另一方面，受多种因素的影响，存在着较多的不确定性和风险性。 组织管理的复杂性。（4）影响或效益的广泛性。重大科技项目瞄准的是经济社会发展过程中重大需求
4、，解决的是技术前沿问题，是原始创新和自主知识产权的重要来源，是核心竞争力的重要体现，实施的结果将对某一行业或经济产生广泛的影响或潜在效益。二、我市重大科技计划项目实施情况和成效（一）基本情况2005年以来，我市累计批准并组织实施重大科技项目104项。按年度分，2005年16项，2006年17项，2007年40项，2008年31项；按领域分，工业项目42项，农业和社会事业类62项；按承担单位分，产学研联合承担项目50项，院校所合作承担项目24项，企业独立承担13项，其他23项。据调查，项目总体执行情况良好，现已结题9项，按计划进度顺利实施的71项，需延期验收的24项。重大科技项目多数项目以产业化
5、为目标，立项时比较注重市场预测和推广应用前景、产业化的可行性分析，同时较好的带动了社会对科技的投入。项目累计总投资6.67亿元，其中财政科技投入总额1.32亿元，占项目总投资的19.8%；带动企业投入经费5.06亿元，占项目总投资的75.8%。目前已有多个项目实现了产业化，取得了显著的经济效益。 （二）主要成效1、加强产学研联合攻关，突破了一批关键技术、共性技术坚持产学研结合是重大科技项目的择项原则之一，也是促进科技成果转化和产业化的有效措施。据统计，104个重大项目中产学研联合承担项目占48%；工业项目中，约30%的项目以解决传统产业发展中的技术关键为目标。同时，注重多学科的联合攻关，鼓励科
6、研单位和大专院校合作，两者共同承担项目约占总数的23%。可见，重大项目的实施不仅有力地促进了我市产学研之问在较高技术层次上的协作和联合，而且也将有效解决一批关键技术，实现技术攻关成果转化和产业化的衔接，推动传统产业的技术升级。2、加强技术创新，取得了一批具有自主知识产权的技术成果重大科技项目突出技术创新，把技术创新程度、技术水平和技术竞争能力作为是否立项的主要评判内容。据初步统计，近70%的项目（包括在研项目）已达到国内外先进水平，部分项目已申请专利。在工业领域，以高新技术研究应用、培育高新技术产业为目标，安排项目30项，占工业项目的71%；在农业和社会事业领域，安排农业生物技术研究项目7项，
7、取得了重大创新成果；社会发展领域，现已有项目取得自主知识产权的生产技术，部分研究领域和研究项目在国内具有一定的优势。3、加强农业技术攻关和社会公益性技术研究，推动了农业和社会发展领域的科技进步农业类重大科技项目以产业结构调整为重点，加强农业技术攻关。一是安排了批生物技术领域的高新技术研究应用项日，在引进的基础上强化自主创新，获得一批高新技术成果，有的已在生产上推广应用。二是围绕农业结构调整的迫切需要，安排了一大批农业重大科技专项计划，开展联合技术攻关。在社会发展领域，比较重视社会公益性、公共性为主的重大科技项目，通过采取政府引导和市场推进并举方式，促进我市人口、资源、环境的协调发展。4、加强科
8、技计划管理，提高了计划管理的水平和效果一是强调需求引导，按照公开、公平、公正、择优的原则，围绕我市装备制造业、汽车零部件、新材料等特色优势产业的关键技术瓶颈问题，发布重大（重点）科技攻关项目和重大项目招投标，引导科研院所、高等院校与企业的紧密结合联合攻关，提高科技经费的使用效率。二是推行专家评审制，对项目的审批，实现由政府决策向专家评审和政府决策审批相结合转变，有利于更好地论证、评价项目技术的科学性和先进性、经济目标的合理性和可行性等。三是把增加科技经费管理力度和立项评审工作的透明度作为保证公正、公平的着力点，努力提高科技计划经费管理的科学性、有效性。三、重大科技计划项目实施过程中存在的问题经
9、过几年努力，我市重大科技项目取得了明显成效，但也有少部分项目出现了各类问题，未按照计划完成。这在一定程度上反映出我市重大科技项目监督管理机制仍不健全，还存在一些困难和问题。（一）项目立项和评审问题一是项目立项的前期调研工作不到位。重大科技计划项目要科学地、主动地安排项目和经费，起到宏观调控和引导的目的。如果被动地由企业、高校、科研院所进行项目申报，由于利益取向不同，共性技术、关键技术就很少有人申报，公共科技问题就难以解决。“十一五”以来，我市不断加大了对科技计划项目的主动设计力度，但前期调研工作还存在不够深、不够透、不够广等问题，编制的项目指南不能很好的发挥产业带动作用，还不能有效解决项目低小
10、散、重复立项、重复申报等问题，一定程度上影响了科技经费的使用绩效。二是专家评审机制有待进一步规范。现行的“三审一决策”制度很好的规范了经费的管理与使用，保证了立项程序的科学、公开和公正，但也存在一些问题。调研过程中发现少数专家评审存在的问题集中反映在两个方面，其一，在项目评审时不负责任，对项目不做深入的了解，不认真阅读相关评审资料，随意发表意见（多数是随意表示同意）；其二，个别专家的知识老化，水平下降，不能适应当前科学技术的迅猛发展。（二）项目承担单位的责任和管理问题一是承担单位未能按期履行合同。调研数据显示，在104个重大科技项目中，需延期验收的24项，还包括在2006年就已到期的项目。这说
11、明项目承担单位没有很好的履行合同，随意延长结题时间，也没有按合同要求使用项目经费、增添设备、配备人员，有些甚至挤占经费，影响了项目的正常进展。主要原因是项目承担单位未对科技经费专款专用，科技管理部门资金监管不够。二是项目配套资金到位情况欠佳。经调研，项目承担单位的配套资金到位情况欠佳。一方面是承担单位对项目经费未能单独管理；另一方面，有些项目单位本身就存在流动资金不足的问题，难以给项目提供配套资金。主要原因是前期调研工作不够到位，制约了项目工作的正常开展。三是合作项目中存在多头管理问题。重大科技项目中，产学研合作项目涉及的单位和人数较多。调研中发现，有些合作项目缺乏宏观管理人员，导致项目由多个
12、部门、多头管理；还有些项目在执行过程中由于某种原因随意调动科技人员，使政府管理部门处于被动地位。（三）项目经费管理问题一是未建立专门的项目资金管理体系。从我市科技管理角度来看，也存在对科技计划项目经费管理问题。目前我市还未建立专门的项目资金管理体系，未建立独立账本，专款专用，并存在与其他财务混同的问题，这在一定程度上影响了项目经费的规范使用，也影响了对研发投入政策的兑现。主要原因，一方面是由于近几年科技管理人员时有变动，无专人管理，另一方面也反映出对重大科技项目资金管理体系建设的重视程度不够。二是项目配套资金有未及时到位情况。由于重大科技项目实施的资金投入流程牵涉到县（市）、区各级部门和单位，
13、能够保证经费及时有效到位的运作机制还没有真正建立起来，致使有些项目经费的投入与原计划规定的时间相比滞后，一定程度上影响了项目的进度。三是项目经费使用不规范。调研中发现，科技项目经费中存在个别使用不规范现象，如项目经费没有预算、或者不按照预算安排支出；管理经费比例不当，超标准提取；被用于单位招待费用支出，经费报销混乱；经费转拨行为不规范等情况。（四）监督管理问题目前我市对科技计划项目采用的是行政监督机制，由于受到人力和时间等多种因素限制，对于众多的科技计划项目，仅仅依靠科技部门的处室工作人员进行管理尚存在一定的难度，在监督机制、方法上也存在一些问题：一是无法实现真正的全过程动态监督管理。一方面，
14、比较注重前期立项和后期验收工作，项目实施的过程管理并没有得到足够的重视，尽管在实施过程中进行中期检查，但对检查时点的选取、检查结果的发布等尚未形成规范。另一方面，对项目的监督管理大多为短期行为，一般只对重点项目进行监督管理，而其他大量的项目基本处于不监督或仅是形式检查的状况，失去了监督管理的真实意义。二是监督管理方法缺乏专业化和规范化。目前，我市监督管理的方法一般采用项目承担单位上报年度项目执行情况表和管理部门抽查的方式，这种方式过于简单粗放，无法掌握科技计划项目真实的实施情况及科技资金的安全性，更无法了解科技计划项目技术研发的真实情况，致使监督管理更多流于形式。三是监督管理机制有待完善。现行
15、的行政监督主要由各相关处室共同负责，对具体项目，各处室根据分管部分进行独立监督，缺乏沟通，使得对项目信息掌握不够充分和及时，无法对项目进行准确评估和进行及时有效的风险控制。三、加强我市重大科技计划项目监督检查工作的对策建议重大科技项目是一个系统工程，对项目的监督管理应贯穿到项目的可行性论证、规划与计划、实施与控制、验收与交接等整个过程中。基于重大科技项目的基本特征以及实施中存在的问题，需要对现行的管理体制进行必要的完善，并逐步制定和实施专门针对重大科技项目的立项、经费管理和绩效考核等办法，形成多种手段综合运用的协调管理方式，提高监督管理的效率。（一）加强前期调研，加大项目主动设计和综合集成力度
16、重大科技项目必须紧密围绕我市经济社会发展的特点和需要展开。宁波作为典型的外向型经济，目前已经形成了纺织、家电、输电设备、机械等传统优势产业和石化、钢铁、电力、造纸等临港型大工业。在当前金融危机的大背景下，必须进一步加强自主创新，创新管理机制，以重大科技项目的形式培育和发展一批优势产业和自主创新能力较强的企业。因此，必须进一步加强前期调研工作，紧扣我市中长期科技发展规划纲要确定的目标和任务，围绕“5+5”产业、工业创业创新倍增计划，加快培育我市高新技术主导产业和改造提升传统产业，针对我市经济和社会发展急需、在全市具有普遍意义的关键技术和共性技术，加强项目主动设计力度。同时，要改变多头分散、低水平重复的状况，加强科技计划的综合集成，集中资金投向，加大对基础性、公益性、战略性科技研发重大项目的政府资助力度。（二）进一步加强资金管理，规范资金使用1、加强资金投入的“节点”控制重大科技项目实施周期较长，每个阶段都在发生着资金投
