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1、论环境法中的风险预防标准 摘要风险预防标准是环境法中用以预防含有科学不确定性的环境风险，保护人类和环境的主要标准，其产生以来在很多国际环境条约中得以利用，同时也被很多国家作为一项法律标准加以采纳。为防范日益严重的环境风险，中国应适时在我国立法中确立风险预防标准，完善相关立法。关键词风险预防标准；环境风险；环境法。一、风险预防标准的产生和发展。（一）风险预防标准的产生。通常认为，风险预防标准最早源于联邦德国Vorsorge法则，该法则的关键是社会应该经过认真的提前计划和阻止潜在的有害行为来避免环境破坏。1976年联邦德国议会经过的空气清洁法就将风险预防标准作为一项基础标准纳入其中，它给予德国政策
2、的制订者在缺乏科学确定性，但又担心出现不可逆转的环境损害时，可采取风险预防方法的权利。联邦德国在处理酸雨、全球变暖和北海污染的问题上就常常引用该标准以证实其所采取的强硬政策的正当性，并在当初大大地促进了德国环境保护产业的发展。（二）风险预防标准在国际环境法中确实立和发展。风险预防标准被提出后，首先在国际环境法逐步得到了肯定和采取。从20世纪80年代开始，风险预防标准开始频繁出现在部分保护环境的国际条约、协议和宣言中。较早使用风险预防标准表述的国际文件是1982年世界自然宪章，而在1987年第二次保护北海国际会议经过的部长宣言中则明确提出了风险预防标准，即：“为了预防北海遭受危险的物质可能带来的
3、损害，预防的方法是必须的，它能够要求即使在没有明确的科学证据能证实因果关系的情况下，也要采取行动控制这一类物质的排放。”11987年有关消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书对于确立和传输风险预防理念含有主要意义，该议定书在当初对于氟氯氢化物和臭氧层破坏的关联上并没有确切科学证据的情况下依然要求：缔约方“决定为保护臭氧层，采取预先防范性方法，平衡地控制消耗臭氧层物质的全球释放总量”。20世纪90年代是风险预防标准全方面发展和落实的一个主要阶段，它被更多的国家了解并接收，其适用范围和领域越来越广，并成为可连续发展思想的主要组成部分。有学者就指出：1990年以后的国际环境法律文件几乎全部采纳了风险预防标准
4、。2其中值得一提是1992年在里约热内卢召开的联合国环境和发展会议，该会议经过的里约宣言对风险预防标准确实认含有里程碑意义。里约宣言第15条专门要求：“为了保护环境，各国应根据本国的能力，广泛适用预防方法。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充足确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的方法预防环境恶化。”同时，作为1992年联合国环境和发展大会的两个主要结果：联合国气候改变框架条约和生物多样性条约也全部把风险预防标准作为实现本身目标的主要标准之一。联合国气候改变框架条约第3条第3款要求：“各缔约方应该采取预先防范方法，预计、预防或尽可能降低引发气候改变的原因，并缓解其不利影响。当存在造
5、成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应该以科学上没有完全确实定性为理由推迟采取这类方法，同时考虑到应付气候改变的政策和方法应该讲求成本效益，确保以尽可能最低的费用取得全球效益。”生物多样性条约也在序言中指出：“注意到生物多样性遭受严重降低或损失的威胁时，不应以缺乏充足的科学定论为理由，而推迟采取意在避免或尽可能减轻此种威胁的方法。”2021年卡塔赫纳生物安全议定书从序言到详细条款全部一直贯穿了风险预防标准，在其序言中明确提出将转基因生物体生物安全的国际法律保护，建立在风险防范法律标准基础之上。该议定书的序言第四段重申了里约宣言的第十五项标准，正文第1条要求“本议定书的目标是依循有关环境和发展的里
6、约宣言标准15所签订的预先防范措施，帮助确保在安全转移、处理和使用凭借当代生物技术取得的、可能对生物多样性的保护和可连续使用产生不利影响的改性活生物体领域内采取充足的保护方法，同时顾及对人类健康所组成的风险并尤其侧重越境转移问题。”总而言之，预先防范标准自在20世纪80年代产生以来得到了快速发展，并已扩展到包含了保护臭氧层、气候改变、有毒有害废物处理、预防水污染和空气污染、生物安全等环境保护的全部领域，成为国际环境法的一项主要标准。（三）风险预防标准在各国我国法中确实立和发展。国际环境法所确立的风险预防标准反应了国际社会在环境保护问题上的共识，对于指导各国环境法的制订和修订起着主要的指导作用。
7、部分环境保护法律比较优秀的国家已在其我国法中将风险预防标准作为一项法律标准加以采纳，用以防范环境风险。比如，在宪法层次上，2021年2月法国议会经过的宪法修正案认可了风险预防标准。在环境基础法层次上，加拿大1999年修订的环境保护法在序言中要求“加拿大政府承诺实施风险预防标准，一旦出现严重的危险或不可逆转的破坏，缺乏完全科学确定性，不得以延迟节约成本方法为理由来预防环境退化，”明确地把风险预防和污染者付费、污染预防、保护环境和人类健康并列地要求为环境法的4个基础标准。法国1998年制订的环境法典在第110条第1款要求了风险预防标准，指出“依据这一标准，不许可以缺乏足够的科学技术知识因此无把握为
8、借口延误时机，在费用可接收的范围内，不对可能给环境造成重大损失的、无法避免的可预见灾难立即采取合适的防治方法。”3在环境单行法律、法规的层次上，德国化学物质和化学品法、丹麦化学物质和化学品法、瑞典化学品法令和化学物质排放法令多处要求了预防的准则，并把预防环境风险和人体健康风险的要求融入到全部条文之中。二、风险预防标准的关键组成要素。（一）开启时点：遇有没有法接收的危险。适用风险预防标准将面临的首要问题是，这种环境风险所带来的威胁达成何种程度时才给予适用。对于风险预防标准开启时点有着不一样的要求，有的要求的开启条件较为严格，如里约宣言要求的是“遇有严重或不可逆转的威胁”；生物多样性条约则要求“严
9、重降低或损失的威胁”；有的要求的开启条件较为宽松，如199年巴马科条约的要求是“可能对人类或环境造成危害”；2021年卡塔赫纳生物安全议定书要求的是“潜在不利影响”。即使这些条款要求的标准有所差异，但其共同之处于于它们全部包含了承载价值的语言，表示了对可接收损害程度的道德判定。威胁的严重、重大、不可逆转的详细判定标准是什么呢？以上列举的环境法律文件并没有直接给出答案。实际上，因为经济发展水平、环境保护发展的程度和文化背景等原因的不一样，世界各国对环境风险的承受能力也是不一样的。所以，在环境标准的制订上肯定存在差异，这就必定会直接影响到各国对环境风险威胁的严重性程度的判定，制订一个统一的严重性标
10、准显然也是不现实的。联合国教科文组织对“预防标准”的开启时点要求为“道德上无法接收的损害”，它包含“威胁到人类的生命或健康的损害；严重和有效地无法挽回的损害；对现代或后代不公平的损害；未有充足地考虑那些受影响者的人权而实施的损害。”这为各国的立法者提供了较为权威的参考。（二）科学的不确定性。这是指没有充足确实的科学证据。证实某种行为和危险后果之间是否存在因果关系。这说明当科学上对损害的因果关系、规模、可能性和性质有相当大的不确定性时，“预防标准”依然能够发挥作用。科学不确定性是风险预防标准区分于以往的环境保护标准的最显著的特点。大部分国际环境条约和各国的我国法全部要求不需等到有确定的科学证据，
11、不过最少也应该有合理的依据，这说明风险预防标准不是基于大家的对风险的焦虑认识或情感原因，而是建立在理性认识的基础上，意在指导大家面临潜在的巨大环境风险时作出明智的决定。风险预防标准的适用只能建立在充足的科学依据之上，即某种形式科学分析是必须的，而若仅仅是幻想或凭空推想不能引发风险预防标准的适用。4（三）成本和效益的评定。风险预防标准的这个要素是指其适用应该在总体的社会、经济影响上符合成本效益标准。为了避免因适用风险预防标准而付出过高的社会代价，国际社会采纳了在成本效益分析方法，即利用百分比标准评定风险预防方法是否符合相当性：一项依据风险预防标准而采取的方法，不仅要有制订的必须性，同时需要含有法
12、理上和经济成本上的合理性，而且要使风险预防方法和风险管理之间含有合适的联络。5（四）合适的预防方法的采取。预防方法应该和所选定的保护等级和可能造成的损害大小相对应，即依据不一样的风险水平采取合适的预防方法。常见的预防方法包含：严禁性方法、暂停或延缓性方法、使用最好可行技术、最好环境实践、寻求替换方法和深入研究并搜集更多信息等。三、有关中国环境法确立风险预防标准的思索（一）中国我国法中还未确立风险预防标准因为时代的局限，作为中国环境基础法的1989年环境保护法仅要求了适合用于环境损害的“预防为主、防治结合”的标准，没有要求和表现风险预防标准。有学者认为中国环境法中现有的“预防为主，防治结合”的标
13、准已经包含了风险预防标准的精神，没有必须再专门对风险预防标准进行确定，但从实际情况来看这解释是不妥当的。因为从立法的时间来看，环境保护法是早在1989年就取得经过，而当初风险预防标准还根本没有传入中国，所以，环境保护法的立法意图中不可能含有对该标准的考虑。另外，从立法内容上看，风险预防标准和我们平时所说的“预防为主”的标准是不一样的两个标准，认为前者包含在后者之中显然是不科学的。到现在为止，中国只在少数环境领域实施了风险预防标准，如大气污染防治法 第45条对消耗臭氧层物质的控制作出了要求，除此之外，风险预防标准在其它环境领域是缺乏立法规范的。（二）中国确立风险预防标准的必须性分析1.确立风险预
14、防标准是防范日益严重的环境风险的客观需要。中国改革开放早期只重视经济增加，忽略环境保护，而这种经济增加是以大量消耗、破坏环境，造成环境污染为代价的，和经济高速增加相伴的是中国的环境危机也空前加剧了，出现了一系列环境问题；而现在在中国经济转型期，部分急功近利的项目使得中国的环境污染和生态破坏现象日趋严重，对社会组成了巨大威胁。6总体而言，中国的环境问题十分严重，环境风险日益突出。现在中国环境法对于含有科学不确定性的环境风险尚缺乏规制，不过这类特殊的环境风险一旦发生，将会使我们付出很大代价。2.确立风险预防标准是实践科学发展观，建设节省型、环境友好型社会的客观需要。现在中国提出要加紧推进生态文明建
15、设，深入实施可连续发展战略，大力推进节省型、环境友好型社会建设，加紧推进节能减排，加紧污染防治。中国环境保护进入了以保护环境优化经济增加历史性转变的新阶段，而中国现行环境保护法的基础标准还不能很好地适应环境保护历史性转变的新需求。风险预防标准作为一项基础标准假如能在中国环境保护法中确立的话，将对于整个环境法律制度的基础性质、基础内容和基础价值倾向全部含有主要的现实意义。3.确立风险预防标准是推行国际义务的需要。即使中国已加入了1992年联合国里约环境和发展宣言及生物多样性条约，但从我国立法的态度上看，中国在对待风险预防标准问题上是比较谨慎的，还未将其确定为环境法的基础标准之一。为了能和中国在对
16、外关系中相关该问题的立场相一致，并给世界各国树立一个有信必守、负责任的大国形象，中国应在我国法上主动认可风险预防标准并给予落实。（三）确立风险预防标准的详细提议1.在环境基础法中确立风险预防标准作为基础标准的地位。从国际环境条约和国外立法的成功经验来看，要求风险预防标准，对于预防以后可能发生的重大环境损害，促进社会、经济的可连续发展含有主要意义。目前，中国立法机关正在开展修订环境保护法的工作，我们应利用这个时机在中国环境基础法中确立风险预防标准的基础标准地位，并以其指导环境立法、司法和执法活动。只有把风险预防标准上升为环境基础法所确定的基础准则，才能使其发挥协调其它环境立法、指导环境司法和环境执法的作用，才能使中国的环境法律体系全方面构
